摘　要　突發公共衛生危機是公共危機中關于衛生范疇的危機，簡稱突發危機，其中突發公共衛生事件是其唯一成因。突發危機來臨時，民眾的生命安全、社會公共秩序以及國家發展建設都會受到不同程度侵害。如何在突發危機來臨時減少可預見范圍內的侵害，降低損失，其中，法治保障必不可少，因此，急需完善突發危機應急管理法律制度。本文分析突發公共衛生危機概念及特征，理清現有應急管理法律制度在立法、執法、司法中存在的可完善之處，提出要健全突發危機的基本法律體系，完善突發公共衛生危機程序性規范，公正、高效地確保突發危機應急管理司法適用等建議。

　　關鍵詞　突發公共衛生危機　緊急處置權　應急管理

　　根據國家政策和文獻資料中對突發危機法治保障論述可知，突發危機應急管理法治保障研究是為了切實落實以人民為中心的思想、統籌安全和發展兩件大事，充分汲取疫情防控工作的經驗教訓，完善我國突發危機中應急管理法律制度體系建設，提升公共衛生領域重大風險防范能力。因此，研究突發危機應急管理過程中法律制度是當今甚至在今后的很長一段時間的重點，法律制度的完善研究才能真正意義上構建法治社會，符合我國社會發展趨勢和國家的總體規劃。

　　一、突發公共衛生危機的概述

　　公共危機，是在社會運行過程中，由于自然災害、社會災害等導致社會運行機制失靈而引發的，可能危及公共安全和正常秩序的危機事件。根據我國《突發公共衛生事件應急條例》有關突發公共衛生事件(簡稱突發事件)的概念可知，其造成或可能造成社會公眾健康嚴重損害，是公共危機的主要成因之一"。依據2月23日，習近平總書記出席的重要講話“當前疫情形勢依然嚴峻復雜，要變壓力為動力、善于化危為機”與“這次新冠肺炎疫情，對我們來說，這是一次危機”，總結出“突發公共衛生危機”是指發生突發公共衛生事件所導致的社會公共衛生危機，簡稱突發危機。突發公共衛生危機是公共危機中關于衛生范疇的危機，其中突發事件是其唯一成因。

　　歸納從新中國成立以來發生的突發危機，根據成因可知，除具有突發公共衛生事件特征(突發性、特定性、復雜性、危害性21)外，還包括緊急性、嚴重性等特點。緊急性，強調處理時間的緊迫性，是指當突發公共衛生事件發生時，其所造成的危險迫在眉睫，構成突發危機。嚴重性是在突發公共衛生事件所具有的危害性的基礎上，產生了嚴重危害社會公眾健康，并在較大范圍內突然發生或者較長時間內得不到根本解決，嚴重影響社會秩序的。

　　完善突發危機應急管理法律制度具有必要性，表現在三個方面。首先，突發危機應急管理法律制度的完善是依法治國的基本要求。實踐證明，依法治國需要從社會各角度著手，才能全面實行法治建設。疫情防控中法治化的建設就是重大傳染病的法治化建設，換句話說突發公共衛生危機部分是由重大傳染病疫情造成危機構成，依法治國中包括重大傳染病疫情法治建設，即是完善突發公共衛生危機法律制度，包括其應急管理法律制度的完善。其次，突發危機應急管理法律制度的完善是社會穩定發展的根本保障。社會穩定發展離不開行政機關的行政管理職權的介入，而行政機關的行政管理職權在權力的使用過程中，容易摻雜主觀的隨意性。因此，社會穩定發展，必須以在國家行政管理職權中，規范性的行駛行政管理職權為前提，也就是說危機來臨時，法律制度的完備程度是社會穩定發展的根本保障。最后，突發危機應急管理法律制度的完善是公民權利保障的前提之一。突發危機應急管理法律制度是在突發危機時適用的法律，對公民同樣具有保障力度。制定法律，既是保障公民權利，又是限制公權力的濫用，因此需要重點保障公民的權利，也就是要完善突發危機應急管理的法律制度中去凸顯公民權利的法律保障。

　　二、我國突發公共衛生危機應急管理法律制度存在的缺陷

　　習近平總書記強調要健全國家公共衛生應急管理體系，在重大傳染病疫情的突發公共衛生事件中，因傳染病自身的特殊性，需建立科學全面的傳染病防控應急管理體系。"國家“十三五”規劃中提出要“繼續推進以"一案三制，為核心的應急管理體系建設，完善應急管理法律法規和標準體系(法制)，進一步完善應急管理組織體系(體制)、應急管理工作機制(機制)、應急預案體系(一案)”。實踐是檢驗真理的唯一標準，從爆發此次新冠危機事件進行反思，發現應急管理法制建設在有關程序規則、預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建、個人信息保護、責任分配等應對活動都存在有待補充的地方，可見，應急管理法治建設研究具有現實必要性。

　　通過北大法寶以“突發事件”為精確檢索詞，檢索出法律1篇、行政法規5篇、司法解釋1篇、部門規章94篇、黨內法規1篇、團體規定1篇、行業規定5篇;一篇法律為《突發事件應對法》。以“突發公共衛生事件”為精確檢索詞，檢索除行政法規5篇、部門規章42篇，在以“突發公共衛生事件”進行全文檢索，法律37篇、行政法規96篇等，其中由全國人民代表大會制定法律有10篇。分析以上法律法規，我國突發公共衛生事件應急法律制度建設起步較晚，

　　2003年“非典”是我國應急法治發展的一大契機，逐步建立基本的應急管理法律體系。因此，應急管理體系建設時間較短、基礎較弱，特別是由于進入21世紀以來，突發事件增多、破壞程度增大，現有法律制度體系已暴露出各種問題"，有關突發危機應急管理法律制度更是急需完善。

　　(一)在立法內容上，缺乏配套法律和具體規范，可操作性低

　　從以上分析可知，立法上表現為四個方面：(1)現有涉及突發事件法律、法規、規章等立法文件眾多，但以上立法文件基本上都未將突發事件分類加以區分司，公共衛生事件屬于四種突發事件之一，也就是說沒有專門關于突發公共衛生事件進行分級處理，更沒有把出現緊迫性、嚴重后果性事件歸為突發危機，從而針對這類具有嚴重后果的突發危機事件進行法律規制。(2)整個有關傳染病突發事件的立法雜亂、層級較低，經常進行廢止或被修訂，如何保障權利。法律的價值在于保障權利，突發公共衛生危機事件應急管理法律制度同樣也是為了保障公民在此期間的權利，能夠有法可依，然而經常性的廢止或修訂法律法規，是否能夠保障公眾的權利，還是會造成公眾在適用時的混亂。(3)現行的應急管理法律按照單災種分部門進行規定，只是指明了突發事件發生后應對措施，但缺乏綜合管理如何相互銜接配合的相應規定1，也就是說危機發生后，各部門之間的相互配合工作沒有相應法律規定，不利于綜合管理，也不利于發揮法律的價值作用。(4)許多立法操作性不強，內容較為原則、抽象，缺乏具體的配套制度和實施細則"，且立法本身具有滯后性，也就不應依賴于之后以法律、行政法規或者行政規章制定或者修訂等方式來進行補充立法內容的缺陷，這樣的補充不具有現實需要性，那么就需要在立法內容制定時進行具體細化，而不應規定的較為原則，缺乏可操作性。

　　(二)在執法過程上，缺乏相應的程序性規范，不具備法律強制力

　　行政執法的核心問題是公權力與私權利的關系問題。在突發危機中比較重要的一個程序是緊急處置權的行使問題。當重大突發事件發生了，具有現實的緊迫性，且危險迫在眉睫，達到危機的程度，才能產生緊急狀態。緊急狀態是一種非法的社會秩序，是專門針對特別重大突發危機的應急狀態。簡而言之就是緊急狀態是非法秩序，只有當出現特殊情況下，非法秩序才可能合法化，并且是有條件的合法化。緊急狀態所要達到目的就是利用應急處置機關的“公權力”

　　這個公權力被認為是緊急處置權1。只有通過合法的確認、宣布、解除、監督、救濟、法律責任等過程，配合嚴格的程序規定，才能算是一整套緊急處置權程序過程，才能實現突發危機來臨時，使得整個應急管理法律制度做到有法可依、有章可循的，否則不具備法律強制力。

　　當前的《突發事件應對法》以及相關法律更多強調的是在特殊時期公權力的執行問題，也就是行政法的性質，要求國家機關、社會單位、個人在突發危機時，應當遵守法律法規規定，進行危機的預防與準備、檢測與預警，事后恢復與重建等工作，但是缺乏保障個人信息、缺乏具體責任分配、缺乏如上文說的程序規則的具體操作規則?！缎姓幜P法》

　　中規定“發生突發事件，依法快速、從重處罰"。那么快速、從重處罰的程序是否在其他法律里面有規定呢?如果沒有，如果去矯正執法過程中的權力過度問題呢?另外，法律法規賦予了國家機關救援、事后恢復與重建、補償等制度，但如何具體落實是否也存在程序規范缺乏問題，從而導致強制力不足。

　　(三)在司法運用上，難以保證公正性及高效性2020年2月29日，習近平總書記重要講話中指出，“要加大對危害疫情防控行為執法司法力度，嚴格執行相關法律法規，依法實施疫情防控及應急處理措施。”法治作為治理國家的一種手段，是應對突發公共衛生事件的制度保障，是確保社會經濟、政治和文化在高度有序中良性的運行。司法能否被運行的前提是法制的建立，不管是從民法、刑法、行政法等角度，都是國家法治的重要組成部分，是社會法治的最重要的防線之一。在遇到突發危機來臨時，法制是否在線，如何運行，怎么運行，怎么達到真正意義上的法治，從而切合依法治國的方針，都是需要探討的。

　　對于突發危機時被遭受損害的群體來說，其權利的保障是否在司法運行的過程中體現，能否保證公正性、高效性。如通過裁判文書網檢索“《傳染病防治法》第七十七條”和“民事案件”發現只有1例相關案件，且主體還是單位，并未出現個人承擔民事責任相關案件。而對于在裁判文書網中隨處可見用“妨害傳染病防治罪”“以危險方法危害公共安全罪"“妨害公務罪”等定罪量刑的案件，其肯定了存在造成傳染病傳播、流行或者其他嚴重后果的行為，但是其主體并未出現承擔民事賠償責任的情形。根據之前的《侵權責任法》或者現行的《民法典》侵權責任篇，對以上的民事責任都可以進行適用，那就說明立法上不存在問題，只是在司法適用上，往往存在該行為結果的認定范圍、主觀過錯、舉證責任、因果關系等上存在難以公平、高效的適用，導致實務中難以出現這類維權的案件。

　　雖然有相關法律規定關于突發危機違法犯罪的準確區分，但是實務中經常出現難以區分以危險方法危害公共安全罪與妨害傳染病防治罪的情形。如裁判文書網中可搜索出公安機關對于類似案件既有以危險方法危害公共安全罪進行立案偵查，也有以妨害傳染病防治罪進行立案偵查，說明司法機關對該類法律適用存在認識分歧，那么其后的定罪判決和量刑結果也會隨之不同。由此，可認為司法適用過程中，難以保證公正性和高效性。

　　三、我國突發危機應急管理法律制度保障建議

　　(一)健全突發危機的基本法律體系根據上文分析突發危機應急管理法律制度特征可知，突發危機重點在于其帶來的社會危害性往往具有不可控性，根據歷史上突發事件發生歷程，可認為突發危機的杜絕甚至是來臨時的應對都需要重在預防，特別是傳染病類的突發危機事件，更應以預防為主，那么提前構建好突發危機應急管理法律制度是十分必要的。可具體如下：建立專門的《突發公共危機應對法》，在現有的《突發事件應對法》的基礎上，獨立出針對在短期內不能控制，具有緊迫性、危害后果性的特別重大突發衛生事件歸類為突發危機，適用《突發公共危機應對法》，在針對一些沒有達到突發危機事件的，依據重在預防原則，在認為有必要情況(可根據事件涉及范圍、影響后果等)下，也按照《突發公共危機應對法》處理。再者現有的《突發事件應對法》還需要進一步完善，注重法律的全面性，如增加事后救濟的執行主體、具體如何救濟等，當然在《突發公共危機應對法》也應按照最新的補全。另外，補充好具體的配套制度和實施細則，特別是立法中具有的行為執行主體、執行的內容、監督機制、法律責任等，增強可操作性。

　　(二)完善突發公共衛生危機程序性規范程序公正是保證實體公正的前提，所以一定要在整個法律體系設置中，優先完善程序規范，確保在適用“公權力”過程中，能夠得當。因此，首先需要完善緊急狀態下的緊急處置權的問題，不僅要從法律層面，把緊急處置權進行設置，還要在程序層面設置好緊急處置權如何合法確認、宣布、解除、監督、救濟、及沒有行使得當緊急處置權的國家機關或者工作人員所應承擔的法律責任，從程序層面保障公眾的私權利最大化，具體可按照現有的緊急處置權規定，關于解除、監督、救濟、法律責任可以參照《傳染病防治法》中關于有關措施的解除，監督、救濟、法律責任，對于存在不足地方，還應當具體細化。其次，針對突發危機特殊性，在程序規范上也因有自己的規則，如針對個人信息保障、具體程序執法中的法律責任、補償制度程序等，也因有明確規范。最后，還應形成統一突發危機應急管理預案，落實好各主體職責，制定應急預案的內容，根據需要做好預防性應急儲備有關物資、設備、設施、技術與人才等的儲備種類，提高醫療救治能力建設，落實相關職責主體責任，做好監督工作，加大執法力度，才能盡可能降低突發危機來臨時的損害甚至形不成突發危機。

　　(三)公正、高效地確保突發危機應急管理司法適用

　　上文中強調衛生隊伍人才儲備，其實在司法運用中，也應著重司法人才的儲備，特別是既懂醫學又懂法學的人才。任何涉及過醫學的人都知道，醫學的人才是我國人才培養體系中最具有實力、最難的高位階人才，需要長期的積累才能有一定的成就，建設健康法治中國，離不開醫務人員，也離不開法治人才，更需要懂醫學又懂法學的人才。突發危機應急管理司法適用過程中，很多會涉及衛生相關問題的醫學及法律的鑒別，因此，需不斷、并及時儲備即懂醫學又懂法學的人才，才能更加公正、高效處理危機中的司法適用難題。再者在司法適用中，司法機關對相關法律適用存在分歧，影響定罪判刑和處刑結果，依然是在人才儲備或者隊伍建設中進行加強，確保公正并高效地進行司法適用。

　　另外根據上文二(三)中的論述可知，個人造成傳染病傳播、流行或者其他嚴重后果，在司法實踐中還沒有出現任何承擔民事責任的案例，在立法上，設置了承擔民事責任情形，只是在具體適用中，怎么對傳染病造成他人的傳播、造成多少人的傳播、主觀過錯上認定、舉證責任歸屬、因果關系認定等存在適用難問題。在刑法中，規定了個人造成傳染病傳播、流行或者其他嚴重后果的應該承擔刑事責任，但是其不屬于經濟類犯罪，不適用罰金刑，但是該行為毋庸置疑帶來了社會經濟負擔，也給他人造成經濟負擔。雖然國家醫療保障對相關病人進行免費，但是已然還有相關的經濟損失存在。原來對如何傳播，怎么傳播、舉證責任分配、因果關系認定等存在難度，隨著5G網絡、天眼的覆蓋，以上問題不應成為難題，由此能夠杜絕在突發危機中，一部分公眾違反疫情防控相關規定。

　　四、結論

　　人類歷史長河經驗告訴我們，自然災害、事故災害、公共衛生災害都是社會發展隨著而來的突發事件，難以避免甚至不能避免的。對于人類來說唯一能夠開展的只能是災害來臨前的預防工作、災害進行時應對工作，災害結束時的恢復工作。突發危機是突發事件升級在升級的災害事件，每一次危機的來臨所帶來的社會負擔過重，因此，其研究也值得更多的學者進行關注，從而提升我國應對突發危機的應變能

　　力，為構建健康法治中國做一份貢獻。

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文章名稱： 突發公共衛生危機應急管理的法律制度研究

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