摘要：當前，我國正處在社會轉型時期，這一時期各種社會矛盾相對集中，公共危機事件時有發(fā)生。在對當前我國政府公共危機管理現(xiàn)狀及存在的問題進行了深入探討基礎上，從完善政府公共危機管理預警機制、提升政府處置公共危機事件應對策略、做好善后管理工作等三個方面，對提升我國政府公共危機管理能力提出了一些建議。

　　論文關鍵詞：政府;公共危機;管理能力

　　公共危機是一種具有公共性質的緊急事件和緊急狀態(tài)，這種事件和狀態(tài)是指因不可抗拒或突然襲來的嚴重的自然災害、公共衛(wèi)生事件、社會沖突對抗以及戰(zhàn)爭、恐怖主義、極端主義、宗教狂熱分子和其他極端主義引發(fā)的各類事件，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴重影響正常的社會生產、生活秩序，對人民生命財產、社會環(huán)境和政府執(zhí)政等眾多因素造成沖擊。公共危機的發(fā)生往往具有不可預測性，要求政府在有限的時間內，迅速整合社會資源，快速反映，并進行高效處置，盡快恢復正常的社會秩序。進入新世紀以來，公共危機事件不斷發(fā)生，2003年“非典”公共衛(wèi)生事件，2007年南方特大暴雪，2008年汶川特大地震，2009年新疆打砸搶燒事件。公共危機事件影響之大，危害之深受到人們的普遍關注。高效的公共危機管理能力，是政府執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)，也是我國各級政府當前面臨的一個十分緊迫的現(xiàn)實問題。

　　一、我國政府公共危機管理存在的問題

　　(一)某些地方政府公共危機管理意識淡薄

　　理論界認為：當一個國家或地區(qū)的人均GDP處在500美元至3000美元的發(fā)展階段時，往往對應著人口、資源、環(huán)境、效率與公平等社會矛盾較為嚴重的瓶頸時期，比較容易出現(xiàn)經(jīng)濟失調、社會失序、心理失衡的現(xiàn)象，社會倫理需要重新調整，是各種公共危機的多發(fā)期。我國正處在社會轉型、經(jīng)濟轉軌期，危機出現(xiàn)的領域會越來越廣，出現(xiàn)的頻率會越來越高，但在2003年SARS未發(fā)生前，某些地方政府不知道公共危機的概念，公共危機管理意識嚴重缺乏。SARS發(fā)生后，國家雖然加大了危機教育和宣傳的力度，但從總體上來看，仍然存在著不少問題，主要表現(xiàn)為不少地方政府存在著“重治輕防”的思想，公共危機管理意識淡薄，忽視危機教育和宣傳，民眾接受危機教育和參與危機鍛煉的機會較少。特別是在政府建設中，沒有將危機教育、宣傳、咨詢納入到正常的工作范圍和職責之中。

　　(二)各級政府公共危機管理機制相對滯后

　　1、公共危機管理機構設置不夠合理。面對各種各樣的公共危機事件，最為關鍵的是要建立公共危機管理綜合協(xié)調機構，實施統(tǒng)一有效管理。目前，發(fā)達國家根據(jù)自己的實際情況，建立起了適合本國國情的公共危機管理機制，在國家層面上設立了常設的公共危機管理機構。我國雖然在國務院也設立了應急管理辦公室，針對不同災害也設立諸如防洪抗旱指揮部、黃河水利委等機構，但這些常設機構發(fā)揮的作用很有限，綜合協(xié)調功能發(fā)揮不足。國家在危機管理工作中，縱向上，沒有建立起具有科學決策功能和綜合協(xié)調的部門;橫向上，分部門、分領域管理，各部門職責交叉、互相推諉，一旦發(fā)生重大的公共危機事件，政府政策的連續(xù)性和協(xié)調性將無法保障。

　　2、公共危機信息管理機制不成熟。一是預警機制不完善。我國目前尚未建立綜合性的公共危機信息平臺，在危機信息收集方面缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)劃，各個系統(tǒng)信息溝通不暢，公共危機信息大多處于散亂狀態(tài)，公共危機預警信息機制有待完善。二是公共危機信息分析機制不成熟。在危機信息分析方面，人才相對缺乏，咨詢專家隊伍薄弱，公共危機事件爆發(fā)后，面對大量的公共危機信息，如何搜集、分析、預測，我國尚未建立科學的制度規(guī)范。三是公共危機信息發(fā)布機制不成熟。危機信息具有爆發(fā)的突然性和傳播的非正常途徑等特點，信息發(fā)布和回應至關重要，但我國在緊急狀態(tài)下，如何進行危機信息發(fā)布，如何同民眾進行有效溝通，如何對媒體進行管理等一系列制度都尚未建立，信息發(fā)布機制有待完善。有些政府部門為了保護自身利益，甚至不愿意將信息向上或對外發(fā)布。

　　3、公共危機管理保障機制不健全。公共危機管理是現(xiàn)代政府管理的一項基本職能，政府在公共危機管理中，應建立良好的資源配置和保障機制，但從我國目前的實踐來看，同上述要求還存在著一定的差距。(1)政府的公共危機資源調度和整合能力相對不足。我國沒能把公共危機管理和日常管理很好地結合起來，使公共危機管理作為政府日常管理的一部分。公共危機事件發(fā)生后，政府常常會組建領導班子或者工作小組來負責處理公共危機事件，這種領導班子和工作小組，缺乏機制保障和工作經(jīng)驗，手中掌握的資源也十分有限，資源整合能力相對不足的問題比較嚴重;(2)公共危機保障機制缺乏財政預算和支付支持制度。當前我國在政府預算的過程中，沒有把公共危機財政預算納入到政府的公共財政支出之中，一些地方公共危機管理的投入嚴重不足，導致政府公共危機資源匱乏，應對公共危機事件能力較弱。

　　4、公共危機管理缺乏完善的法制保障。在公共危機狀態(tài)下，政府能否堅持依法行政，公共權力實施和公民基本權力保障能否協(xié)調，法制精神能否得到延續(xù)，已成為一個國家法制水平高低的重要標志。目前，我國頒布和實施了《戒嚴法》、《防震減災法》等多部單項法律法規(guī)，以應對可能發(fā)生的公共危機事件，但從整體上來看，我國在公共危機立法方面，還存在著不少漏洞。首先是沒有制定綜合性的《公共危機管理法》或《突發(fā)事件應對法》，以彌補單項立法的不足和固有的缺陷。其次是單項立法有待完善。我國目前制定的單項法，專業(yè)性、部門色彩很濃，獨立性很強，橫向的協(xié)調性較差。

　　(三)各級政府缺乏公共危機管理的長期戰(zhàn)略規(guī)劃

　　公共危機具有系統(tǒng)性的特征，公共危機事件的發(fā)生是在主導因素誘發(fā)下，多種因素共同作用的結果，單一因素誘發(fā)公共危機事件的可能性很小。因此，我們必須樹立全面、系統(tǒng)的觀點，用戰(zhàn)略、長遠的眼光來看待公共危機管理，建立長期的反危機戰(zhàn)略規(guī)劃是我國各級政府刻不容緩的責任。但是，我國某些地方政府沒有完整和系統(tǒng)的反危機戰(zhàn)略規(guī)劃，導致政府公共危機預警能力嚴重不足。存在著“重治輕防”的思想，大多充當著消防員，而不是護林員，不注重消除誘發(fā)危機的因素，群眾信訪、民族問題、環(huán)境惡化等諸多誘發(fā)危機事件的因素在公共危機管理中沒有得到足夠重視。

　　二、提升我國政府公共危機管理能力的幾點建議

　　面對當今社會復雜頻繁的公共危機事件，一個國家要降低公共危機事件發(fā)生的頻率，減少公共危機事件帶來的損失，高效、科學的公共危機管理體制是必不可少的。科學的公共危機管理體制，主要包括完善的公共危機預警、有效的公共危機應對策略和科學的公共危機善后管理等三個方面的內容。

　　(一)完善政府公共危機管理預警機制

　　“預則立，不預則廢”，建立完善的公共危機預警機制，將危機化解在萌芽狀態(tài)，是維護社會穩(wěn)定，保持我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求，也是實現(xiàn)我國公共危機管理從被動性的應對式管理向防范性的主動管理轉變，從“事后救火”到“事前監(jiān)測”轉變的現(xiàn)實需要。

　　1、建立政府公共危機管理指揮控制中心

　　我國傳統(tǒng)的公共危機管理是分災種、分部門進行的，權力相對分散，沒有獨立的應對社會公共危機事件的常設部門。因此，我們認為應該在中央到地方，逐步建立常設的公共危機管理機構，它使得公共危機管理由非常態(tài)逐步走向常態(tài)化管理，由零散的單項公共危機管理轉向綜合性統(tǒng)一的公共危機管理。

　　2、建立公共危機風險評估機制

　　公共危機風險評估，是指根據(jù)監(jiān)測和預警情況，對可能發(fā)生的公共危機事件和潛在風險進行評估，以防公共危機事件發(fā)生或者減少公共危機事件發(fā)生后的危害。首先要根據(jù)搜集到的信息，對可能遇到的各種公共危機進行評估，并根據(jù)情況對公共危機進行等級劃分。其次是要根據(jù)公共危機的性質和等級，評估發(fā)生公共危機事件的可能性，并有針對性地制定或者修改相關應急預案，確保一旦發(fā)生公共危機事件能夠馬上投入工作。三是公共危機監(jiān)控。公共危機監(jiān)控要根據(jù)危機的發(fā)展程度，第一時間掌握危機的最新變化，分析公共危機事件發(fā)生可能造成的負面影響，對下一步工作提出建議。

　　3、政府應加強公共危機應急演練，提高公民危機意識

　　危機意識是危機預警的起點，理性和普遍的公民危機意識是政府公共危機管理的基礎，是決定政府公共危機管理成敗的關鍵因素之一。因此，政府應采取措施加強公共危機教育，提高公民危機意識，確保一旦發(fā)生危機，政府和民眾能夠從容應對。在我國也有一些成功的范例，四川的桑棗中學，“5.12”大地震前，學校就十分注重師生危機意識的培養(yǎng)，每學期至少開展一次緊急疏散演練，汶川大地震，學校一千多名師生安全撤離，無一傷亡。

　　(二)提升政府公共危機管理應對策略

　　建立完善的公共危機預警機制，并不能完全消除危機的發(fā)生。一旦發(fā)生危機，整個社會將會處于無序和混亂的狀態(tài)，政府應迅速做出反應，第一時間啟動應急預案，力爭在最短的時間內恢復正常的社會秩序。

　　1、建立公開、暢通、權威的公共危機信息溝通渠道

　　由于公共危機具有突發(fā)性，人們對公共危機事件危害的預期往往超過甚至遠大于危機本身，如果公共危機信息不能得到及時、權威發(fā)布，各種小道消息出現(xiàn)，社會恐慌在所難免。2003年“非典”公共衛(wèi)生危機事件發(fā)生后，一些地方政府遮遮掩掩，致使恐慌情緒蔓延，出現(xiàn)搶購藥品、食品和必要生活用品的現(xiàn)象。因此，政府應充分相信民眾，建立公開、透明、權威的信息溝通渠道，讓民眾遠離謠言，克服恐慌情緒，消除不安定因素，形成民眾與政府同舟共濟、共度難關的良性互動。

　　2、快速反應，高效處置，將危機損失最小化

　　危機處置過程中，政府要盡可能掌握主動權，遵循真誠溝通、公眾利益至上的原則，采取靈活多變的措施，快速出擊、高效處置。危機發(fā)生后，政府要在第一時間做出反應，高效處置，最大限度保障人們生命財產安全，盡快恢復社會秩序，將損失降到最低。同時，通過建立專業(yè)化的公共危機救援隊伍，利用其高度機動、快速反應的特點有效降低危機損失。

　　3、發(fā)揮宏觀協(xié)調職能，最大限度整合社會資源

　　政府在調度政府系統(tǒng)內部資源的同時，要發(fā)揮好宏觀調控職能，最大限度整合社會資源。在這一過程中，需要做好三個方面的工作。(1)協(xié)調好政府與媒體的關系。媒體在政府和民眾之間起著橋梁和紐帶的作用，向下傳播政府權威發(fā)布的信息和通告，向上及時反映民眾情緒和意志，媒體在引導大眾輿論，安撫民眾情緒等方面也發(fā)揮著重要的作用;(2)協(xié)調好政府與專家的關系。公共危機管理專家具有較為專業(yè)和權威的判斷，公信力較強，是危機處置過程中不可或缺的力量，越來越受到各國政府的重視;(3)協(xié)調好政府與非政府組織的關系。隨著市民社會的興起，非政府組織在公共危機事件處置過程中承擔著越來越多的責任，發(fā)揮著越來越重要的作用。“5.12”大地震、玉樹地震、南方抗旱，我國紅十字會和民間自發(fā)組織的公益團體也發(fā)揮了重要作用。政府在下步工作中，應加大對非政府組織的扶持力度，確立一些有利于非政府組織參與公共危機事件應對的程序、方法和規(guī)則，為非政府組織發(fā)揮作用提供更大舞臺。

　　(三)做好善后管理工作，提升政府形象

　　1、有形的公共危機恢復。公共危機特別是自然災害危機會給社會基礎設施帶來較大損壞，基礎設施和人們的日常生活息息相關，一旦遭到破壞對人們生活影響最大。因此，政府在危機恢復階段，應當科學制定公共危機恢復計劃，組織動員社會力量，第一時間修復同人們緊密相關的房屋、水電、交通等基礎設施，做好有形的公共危機恢復。

　　2、無形的公共危機恢復。無形的危機恢復，關乎著整個危機管理的最終效果。政府應通過開展社會心理疏導、進行組織變革、加強政府公關等工作，向公眾表達政府誠意，提升政府形象。汶川特大地震后，黨中央、國務院，統(tǒng)攬全局、科學統(tǒng)籌，制定了完善的災后重建計劃。2011年5月，災后三周年來臨之際，災區(qū)重建項目完工95%以上，實現(xiàn)了預期的重建目標，災后重建取得了重大勝利，群眾反響很好。

　　3、做好公共危機管理經(jīng)驗總結。政府應對誘發(fā)公共發(fā)生事件發(fā)生的原因、公共危機事件處置經(jīng)過以及善后管理等各個環(huán)節(jié)進行細致梳理，總結經(jīng)驗教訓。