摘 要：新時代構建精準問責有效機制，是解決當前問責工作中存在問題的迫切需要，是實現紀檢監察工作高質量發展的必然要求，也是破除形式主義、官僚主義的重要路徑。當前黨內問責中還存在許多亟待解決的問題，主要表現為問責主體缺位與越位錯位并存，問責在不同領域、不同地區開展不均衡，問責對象和問責情形的泛化，不重視做好問責工作的“后半篇文章”等。黨內問責出現的種種問題，與思想認識不清晰、責任邊界不明確、配套機制不健全、工作程序不規范等有著密切關系。新時代構建精準問責有效機制，要堅持以思想建設為基礎，構建各類主體齊抓共管的良性格局，規范問責工作的程序流程，完善問責工作的配套機制，進而推動問責工作實現標本兼治。
關鍵詞：新時代;精準問責;主體責任
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把問責作為管黨治黨的利器，黨內問責在理論和實踐上都邁上了新的臺階。黨的十九屆四中全會從著眼完善權力配置和運行制約機制的角度出發，提出要建立完善發現問題、糾正偏差、精準問責的有效機制。十九屆中央紀委四次全會在部署2020年黨風廉政建設和反腐敗工作時提出，要通過規范問責、精準問責進而增強問責的嚴肅性和公信力。黨內問責工作不僅直接關系到相關黨員和黨組織的政治權利，而且關系到全面從嚴治黨工作的有效落實，必須通過周密的制度設計、嚴格的程序審批和規范的問責流程，保證問責權在正確軌道上運行。如果把問責比作管黨治黨的一把“利劍”，利劍不僅在劍之鋒利，更在揮劍之精準。構建精準問責有效機制，就是要讓問責在管黨治黨體系中發揮應有作用，使黨永葆生機活力。
一、 新時代構建精準問責有效機制的重要意義
構建精準問責有效機制，追究在黨的建設、黨的事業中失職失責黨組織和黨的領導干部的主體責任、監督責任、領導責任，是貫徹落實黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署的重要保證。構建精準問責有效機制，不僅是解決當前問責工作中存在問題的迫切需要，也是實現新時代紀檢監察工作高質量發展的必然要求，同時也是破除形式主義、官僚主義的重要路徑。
(一)構建精準問責有效機制，是解決當前在問責工作中存在突出問題的迫切需要
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視問責工作，問責工作在理論和實踐上都邁上了一個新臺階，“動員千遍、不如問責一次”的理念已經深入到廣大黨員干部心中，“失責必問、問責必嚴”已經成為了常態，一個時期以來存在的問責不力現象已經在很大程度上得到解決。但問責工作在實踐中也暴露了一些問題，其中既有問責不力的現象，更有問責簡單化泛化的問題。比如，有的地方把問責作為“甩鍋”的方式，把責任向基層轉移;有的地方為了顯示問責的“力度”，不分青紅皂白搞“人人有責”;有的問責程序不規范，沒有經過嚴格的調查核實就作出問責決定;有的地方“一問了之”，不注重做好問責的“后半篇文章”。黨內問責工作暴露出的種種問題，不僅損害了黨內問責工作的嚴肅性，也導致一些地方黨員干部為逃避責任出現不擔當、不作為現象，與問責工作的初衷背道而馳。
(二)構建精準問責有效機制，是實現紀檢監察工作高質量發展的必然要求
推動高質量發展，是以習近平同志為核心的黨中央著眼于新時代社會主要矛盾轉換提出的關于治國理政的重要思路。最初“高質量發展”被用于經濟工作中，后來拓展到治國理政各個領域，成為新時代紀檢監察工作的主題。紀檢監察工作高質量發展的一個重要方面就是要分清責任歸屬，堅持錯責相當，實現問責工作的精準化、規范化、法治化。近年來，在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中，“精準”已經成為了一個關鍵詞，實事求是精準運用“四種形態”、精準問責、精準監督執紀成為常態。通過對十九屆中央紀委歷次工作報告文本進行檢索可以發現，“精準”一詞出現的頻率越來越高，二次全會報告中出現了4次，三次全會報告中出現了9次，四次全會報告中出現了15次。如果說從嚴是問責工作的鮮明要求，那么精準就是問責工作的生命力所在。只有樹立精準思維，實現精準發現問題、精準把握政策、精準作出處置，才能實現問責工作的高質量發展，進而推動紀檢監察工作的高質量發展。
(三)構建精準問責有效機制，是破除形式主義、官僚主義的重要路徑
進入新時代，形式主義、官僚主義呈現出深層次的變異性和復雜性，其中一個重要表現就是一些干部辦事拖沓敷衍、懶癥庸癥怠癥，把責任層層往下推脫，其本質是責任意識淡薄，違背了現代政治理念所強調的權責一致的要求。同樣，黨內問責制設計的初衷就是為了通過問責“關鍵少數”，喚起“絕大多數”的責任意識，進而強化政策執行力。但如果問責不聚焦、太寬泛，自上而下實現責任層層轉移，甚至簡單地把問責泛化為推動工作的工具，將責任轉移到基層，那么處于權力格局底層的單位和部門往往處于“責任超載”狀態，這便會滋生出新的形式主義，讓政策執行者選擇用不作為的方式逃避責任。一些基層干部表示，不僅問責不力會導致形式主義，而且問責泛化同樣也會導致形式主義。“洗碗效應”給我們帶來的啟示是：一個人洗的碗越多，打碎碗的可能性也就越大。基層黨員干部處在各種矛盾和沖突的第一線，干的工作多，承擔的責任也相對較重，容易成為“洗碗效應”的受害者。只有讓問責更加精準有效，才能避免滋生新的形式主義，讓“勤洗碗者”少受傷害，才能更好地激發他們的擔當精神，進而有效破除形式主義、官僚主義。
二、當前構建精準問責有效機制存在的問題
黨內的問責機制是推進全面從嚴治黨的一項重要內容，實際上是一種權力運行越軌后的糾偏機制。在肯定過去一個時期黨內問責工作取得成績的同時，也要實事求是對待黨內問責工作中存在的一些突出問題，主要表現為問責主體缺位與越位錯位并存、問責在不同地區、不同領域開展不均衡、問責對象和問責情形的泛化、不注重做好問責的“后半篇文章”等。
(一)問責主體缺位與越位錯位并存
問責主體指的是有權啟動問責工作的主體，2019年修訂的《中國共產黨問責條例》(以下簡稱《條例》)把黨委(黨組)、紀委(紀檢組)以及黨的工作機關都列為黨內問責主體。但這三類主體在開展工作中所發揮的作用是不一樣的。一方面，一些地方黨委(黨組)對落實問責工作的主體責任認識不到位，黨的組織、宣傳、政法等工作機關對自己在本機關、本系統的責任認識不到位，習慣于把問責當成紀檢機關一家的事情，從而出現了問責缺位的問題。在一些地方，紀檢監察機關在問責中“包打天下”的情況仍然存在。2018年，四川省自貢市大安區累計問責處理(書面檢查及以上)152件次，其中通過紀檢監察機關實施問責118件次，約占問責總數的77.6%。[1]另一方面，有的地方黨委(黨組)對問責工作大包大攬，直接對被問責的干部處分提出意見，把“問責清單”交給紀委走程序。有的檢查組、督導組在移交問題線索時，直接將具體處理意見一并附上，要求紀檢監察機關加以落實;還有一些巡視巡察組將發現的所有問題都扔進“問責事項”的筐子里，要求相關部門或者直接交由紀委以各種形式問責。按照《條例》的規定，巡視組、督導組并不能成為問責工作的主體。事實上，這些部門或組織雖然沒有直接進行問責，卻通過各種方式將問責意見強加給紀檢監察機關，這些越位錯位的做法，不僅給紀委履行專責帶來了不利影響，也容易導致問責出現偏差，從而損害問責工作的規范性和嚴肅性。
(二)問責在不同地區、不同領域開展不均衡
第一，在問責內容上，聚焦于脫貧攻堅、掃黑除惡、環境生態保護等具體工作的問責較多，對問題本身的性質、社會影響考慮得比較多，對其背后所暴露的管黨治黨深層次問題進行問責的相對較少。第二，在問責啟動形式上，被動開展問責的情形較多，主動開展問責的情形較少;突擊式問責較多，常態化問責較少。第三，在問責工作程序上，大多數都是在出現重大事故或造成嚴重不良影響的后果下被迫啟動的，這主要來源于檢查考核、上級督辦和巡視巡察等，但對于黨員干部慵懶無為、消極怠政主動進行問責的不多。
(三)問責對象和問責情形的泛化
第一，問責對象的泛化。有的地方為了盡快平息輿論，把一些本不相關的人員也納入到問責范圍中。在調研中我們發現，問責對象泛化雖然在省市縣三級都有發生，但越到基層這個現象就越嚴重，出現了問責“對下不對上”的狀況。第二，問責事項的泛化。以問責代替管理，以問責推動工作的情形屢屢出現。本來《條例》已經對問責情形作出明確規范，但有的地方將本不適用于《條例》工作層面的問題也納入到問責的范圍中。有的地方在開展問責時不能聚焦于黨的領導弱化、黨的建設缺失等“關鍵問題”，而是把精力放在記錄材料是否完備、報送時間是否及時等細枝末節的問題上。有的地方過分依賴問責將其作為推動工作的手段。在調研中，有的黨員干部指出，一些地方黨委(黨組)把一般性的、日常工作層面出現的問題不加區分地裝入問責這個框中。第三，問責結果的泛化。在對問責案件的處理上，缺乏綜合考量，簡單機械地搞“一刀切”。有的在定性量紀過程中不問動機態度、客觀條件或性質程度，也不考慮當事人的歷史現實表現、認錯悔錯態度，認為問責堅持嚴字當頭就意味著越重越好。
(四)不注重做好問責的“后半篇文章”
第一，對問責執行不重視，問責工作出現“高舉輕放”的現象。在問責執行中，一些地區對問責執行不力、“打白條”的現象時有發生，有的處分之后沒有及時調整相應工資，沒有及時歸入案卷，有的處分影響期沒有嚴格把握。第二，對問責整改不重視。有的地方在開展工作時往往“一問了之”，只管問責不抓整改，甚至以問責代替整改。第三，對黨內問責救濟機制建設不重視。往往帶著“有色眼鏡”去看待被問責干部，沒有及時建立相應被問責干部的處理機制。
三、影響黨內問責機制有效運轉的成因分析
一個時期以來，黨內在開展問責工作中暴露出了一些問題，影響了問責工作的有序推進和實際效果，這些問題存在的原因多種多樣，既有體制機制上的，也有思維觀念上的;既有制度制定上的，也有制度執行上的，概括起來主要表現為以下幾個方面：
(一)思想認識不到位
能否做到精準有效問責，從表面上看是操作機制的問題，但從本質上看卻是思想作風問題。習近平同志曾經一針見血地指出形式主義和官僚主義背后的思想根源，即政績觀錯位、責任心缺失、“官本位”思想嚴重、權力觀扭曲等。同樣，在問責工作中暴露出的種種問題，也與思想認識層面出現的偏差密不可分。有的黨組織和干部對問責的概念認識不清晰，分不清直接責任和領導責任的區別。有的對問責情形認識有偏差，把招商引資、脫貧攻堅等具體業務工作也納入到問責范圍中。有的地方在問責過程中過于依賴領導指示，不講民主集中制原則，把黨規黨紀和國家法律放在一邊，熱衷于通過問責取悅上級。有的在政績觀上把問責數量作為考核工作業績的衡量指標。有的在開展問責工作中能力不足，本領恐慌，只講套路不出思路，依靠“老把式”埋頭趕路，知識儲備不足，應變能力差，老辦法不管用、新辦法不會用、硬辦法不敢用、軟辦法不頂用，出現好心辦壞事的狀況。黨內問責方面存在的種種問題，歸根結底都是黨性不純、作風不正的表現。
(二)責任邊界不明確
第一，屬地管理原則在基層治理中被濫用。屬地管理，指的是以管理對象所在地域為劃分標準，從而確定管理責任的一種原則。個別職能部門把一些本屬于自身職能范圍內的、風險較大、比較棘手的工作，以權力下放的名義推到基層，在財稅安全、生態環保等領域出現的問題，就以屬地管理的原則向基層干部問責，而閉口不提“誰主管、誰負責”的原則。[1]在實踐中，明明上級部門擁有相應的執法權、監督權、管理權，卻把責任一股腦地推往基層。第二，不同主體之間責任界定比較困難。決策的集體性與追究個人責任之間存在著某種程度的張力。以干部選拔任用工作的責任追究為例，由于干部選拔流程復雜，涉及到分析研判、民主推薦、提名考察、組織決定等各個環節，許多環節決策都是以集體形式開展，涉及到黨委、組織人事部門、紀檢監察機關、考察組等多個主體，在實踐中很難區分黨委責任與組織部門責任，集體責任與個人責任，領導責任和直接責任之間的區別，責任情形的劃分也比較困難。[2]第三，錯誤與責任之間的邊界不清晰。一些地區在開展黨內問責的時候沒有理清條塊系統的角色和責任，也沒有對黨組織和黨員領導干部履行職責中出現失誤與履行責任之間是否存在因果關系加以分析，做出來的問責決定往往難以精準。
(三)配套機制不健全
雖然《條例》已經對問責主體、問責內容、問責權限、問責程序等作出了比較詳細的規定，但從總體上看主要側重于原則性規定，還需要相應的配套措施予以細化規定，對于如何界定主要領導責任和重要領導責任方面就缺乏相應的制度依據。此外，與問責制度相銜接的容錯糾錯、激勵保障機制也沒有同步建立起來。特別是伴隨著紀檢監察體制改革的深入推進，各地區各部門對問責調查的做法不一，存在職責定位不清、內外銜接不暢等問題，需要從制度上作出明確規定。
(四)工作程序不規范
美國學者薩托利指出：“民主實質上是一種程序、方法或機制。”[3]程序規范對于保障問責工作順利開展有著至關重要的價值。黨和國家機構改革后，基本完成了組織架構和職能調整，但有的地方在具體領導方式和工作方法上，與現代國家治理的要求不匹配、不適應，各項工作流程不規范。一些地方的黨內問責質量不高，很大程度上是因為沒有按照規定的程序開展。有的對上級交辦、輿論關注的問責案件，片面講究從快從重，不注重調查處理程序和時限，甚至要求在一兩天內就作出處置結果。一些黨員干部程序意識淡薄，搞“問責不過夜”“一人拍板”式問責，主要是為了追求“多快好省”，甚至將有些必經程序直接省去;有的在問責過程中不注重聽取被問責對象的辯解;有的在問責工作調查不充分、證據材料不完備、事實不清的情況下就急于作出問責決定。
四、新時代構建精準問責有效機制的對策
現代政治是在處理權力與責任二者關系的情況下去運行的，因此，在制度設計的過程中需要平衡二者之間的關系。強化追責問責，失責必問、問責必嚴，適應了現代政治運行的規律，有利于實現對權力運行的監督和制約。但是如果問責在實踐中運用不當，便會產生一系列新的問題，對權力運行機制又會造成新的傷害。新時代構建精準問責有效機制，就是通過實現問責工作的精準化、規范化，督促權力在正確軌道上運行，進而實現國家治理體系和治理能力的現代化。
(一)要堅持以思想建設為基礎
構建精準問責有效機制，必須重視思想上的問題根源并對癥下藥。第一，要把“不忘初心、牢記使命”作為黨員干部教育的永恒主題，堅持不懈提升黨員的黨性修養，培養干部的擔當精神，堅決破除“官本位”的觀念。第二，要樹立正確的問責理念。把問責作為規范權力運行的手段，樹立科學的問責政績觀。堅持實事求是原則，以事實為依據，以黨章黨規黨紀為準繩，要在全黨樹立“不唯書、不唯上、只唯實”的工作方法，是什么問題就問責什么問題，該問責到哪個程度就問責到哪個程度，該問責哪些人就問責哪些人，本著對黨負責的態度開展問責工作。第三，要加強對紀檢監察系統干部的培訓，著力強化法治思維、法治素養、程序意識、證據意識，建設一支高素質、專業化紀檢監察干部隊伍，提高問責的能力和水平。
(二)要構建各類問責主體齊抓共管的良性格局
習近平總書記指出：“不落實責任，不追究責任，從嚴治黨是做不到的。”[4]第一，各級黨委(黨組)要落實好主體責任，既要擔負起屬于自身問責工作的責任，又要領導好本地區、本領域、本系統問責工作的責任。各級黨委要健全對同級黨的工作機關履行自身職責監督檢查和責任追究制度，形成責任分解、監督檢查、責任追究的完整鏈條，切實改變各級紀檢監察機關唱“獨角戲”的局面。[5]第二，各級紀檢監察機關在黨內問責過程中既要承擔監督責任，同時又要肩負起協助責任，協調解決問責過程中遇到的疑難問題。紀檢監察機關要健全問責工作統籌協調機制，采取定期召開聯席會議、統一管理問題線索等形式，為黨委(黨組)落實主體責任提供抓手和載體，并對工作中出現的偏差及時加以糾正。[6]第三，針對黨的工作機關在問責工作中不積極不主動的現象，健全對黨的工作機關問責責任分解機制，建立起監督檢查和責任追究的完整鏈條，組織部門要重點擔負起對貫徹執行新時代組織路線不力、違規選拔任用干部、不積極參加組織生活等問題的問責，把問責貫穿到干部選育管用全過程，在分析研判動議、民主推薦、考察、交流和回避全過程中都強化監督檢查;宣傳部門要重點加強對政治理論學習不積極不主動、意識形態工作責任制落實不力現象的問責，緊密按照《中國共產黨宣傳工作條例》中對宣傳部門提出的要求開展問責，在貫徹黨對宣傳工作的責任部署、統籌分析研判社會輿論、理論學習和研究等各個方面都強化責任追究。第四，建立各類問責主體之間的協調機制，有效整合各個不同問責主體之間的力量，發揮1+1>2的問責工作效能。
(三)要堅持權責一致的原則，規范問責的程序和流程
第一，要推動厘清不同層級、部門、崗位之間的職責邊界，糾正簡單以“屬地管理”為理由把責任層層下移的現象，明確不同部門、不同主體承擔的責任內容。要認真貫徹執行“權責一致、錯責相當”的原則，在給基層下沉責任和義務的時候，要同步增加相應的管理權限和財力物力支持。嚴格規范監督考核事項，把不屬于基層責任的內容堅決從考核事項中刪除。第二，綜合考慮各種因素，科學分析問責現象因果之間的關系，細化問責情形，避免“一刀切”現象的出現。比如以抗擊新冠肺炎疫情追責問責為例，確診數字升降固然是一個重要指標，但如果考量到人口流動、大規模復工造成的影響，就要更加全面地考慮問責過程中因果關系界定問題，要正確區分“執行不當”“執行不力”與“不執行”三種情形在責任認定方面的區別。此外，在對重大生產安全事故進行追責的過程中，由于這些案件涉及部門多、責任人員多、處分檔次多，在開展問責的過程中需要統籌考慮事故類型、導致事故發生的原因以及不同部門和人員在其中承擔的責任。第三，規范問責調查程序，把問責權力關進制度的籠子里。在啟動問責工作之前，要堅持“凡問四必”，即必須聽取當事人陳述，區分故意和過失;必須聽取干部所在單位黨組織和群眾的意見，了解當事干部的一貫表現;必須聽取上級業務部門的相關政策規定;必須對問責的實際效果進行科學評估。結合工作的實際狀況，進一步規范和完善問責調查核實、審批報備、決定執行、整改落實等程序。明確問責啟動必須履行報告和審批程序，問責中要允許被問責對象的申辯，調查報告應該由集體審議、決定。特別是要牢牢把握證據標準，既要注重言詞證據，也要注重文書證據，同時，要明確調查工作的時限，嚴格執行回避制度。
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