摘要：我國鄉鎮財政收入卻沒有相應增加。1994年，我國開始實行中央和地方的分稅制改革， 將稅收劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，這一改革在某種程度上減少了地方政府特別是市級政府的稅收收入來源。然而，這一改革進行之后，地方上的事權與財權出現嚴重的不對稱，導致地方政府債務的惡性膨脹，其中，我國鄉鎮財政危機受到眾多國內學者的關注。據調查，目前在我國416萬個鄉鎮中，約65%存在負債，總額在3 000億元左右，鄉鎮平均負債規模已經達到650萬元，中西部地區有的鄉鎮負債竟上千萬元。

　　一、當前我國鄉鎮財政危機的成因

　　在我國現行財政體系中，鄉鎮財政是最基層的一級財政，是保持農村社會穩定乃至全國穩定的關鍵。但我國鄉鎮財政一直都難保收支平衡， 其收支缺口主要依賴制度外收入彌補。農村稅費改革之后，鄉鎮財政制度外收入被切斷、國家轉移支付不足，鄉鎮財政變得越來越困難、財政危機越來越嚴重。筆者認為，當前我國鄉鎮財政危機的成因主要有：

　　(一)稅費改革

　　“所謂公共財政收入，是指政府為滿足財政支出的需要，自家庭、企業所取得的一切貨幣收入總和，包括稅收收入、公債收入、收費收入、國有企業收入、捐贈收入和其他收入。” 稅費改革的實行(主要是指取消農業稅和對農民進行直補政策)進一步加重了鄉鎮財政危機。稅費改革之前，鄉鎮財政收入的來源主要有鄉鎮財政的常規收入，一般是由3部分組成：“一是由財政局收取的農業稅費部分，這部分以農業稅為主體;二是地稅收入，包括地方工商稅收和企業所得稅、個人所得稅等;三是國稅收入(增值稅)留存部分，一般占國稅收入的四分之一。”

　　稅費改革之后，中央財政對各地因減免農業稅而減少的財政收入給予補助，但這些安排的補助偏小，難以抵消因為稅費改革引起的鄉鎮財政收入減少的部分。據有關學者統計，稅費改革之前，鄉鎮政府每年實際上能夠從農民那里獲取1500億元～1600億元的財政收入，稅費改革之后，中央財政2003年對鄉鎮的補助為305億元，2004年為510億元，可見，稅費改革導致鄉鎮財政嚴重萎縮。中央雖然在對鄉鎮進行財政補助，但補助額度太小，難以解決因為稅費改革加劇的鄉鎮財政危機。

　　取消農業稅導致鄉鎮財政的主要來源被切斷，但鄉鎮卻未進行有效的職能轉換合機構精簡，鄉鎮政府依然是全能政府，加劇了鄉鎮政府財權與事權之間的矛盾，同時，鄉鎮財政與供養鄉鎮公務以及安置精簡的鄉鎮公務員之間的矛盾更加凸顯：支付鄉鎮公務員工資和安置精簡的鄉鎮公務員會引起大量債務。

　　(二) 經濟方面

　　當前，經濟基礎薄弱、經濟結構單一是引起我國的鄉鎮財政危機的原因之一。我國大部分鄉鎮以農業經濟為主， 改革開放之后，鄉鎮企業異軍突起，但上世紀末以來，鄉鎮企業風光不再，鄉鎮開始逐漸失去一項穩定的稅源。農業稅費長期以來都是鄉鎮財政的主要收入來源，稅費改革之后，農業稅減免，但鄉鎮的其它稅費沒有馬上增長起來，某些地方的其它稅費甚至同時在減少， 在財政支出減少很小(甚至不減反增)的情況下， 鄉鎮財政危機必然進一步加劇。

　　(三)歷史遺留債務

　　稅費改革之前， 我國大部分鄉鎮已經存在嚴重的負債現象。據國家審計署對中西部10個省、市的49個縣(市)財政收支狀況進行的調查發現，截至2004年底， 49個縣(市)中有37個累計瞞報赤字共10.6億元;49個縣(市)累計債務達163億元。2004年，據農業部統計，中國鄉級債務已達1776億元，平均每個鄉鎮負債約400萬元。可見， 鄉鎮的歷史遺留債務當前一些鄉鎮財政危機的原因之一。

　　有人認為，鄉鎮歷史遺留債務形成的原因，主要有五個方面： 第一，國家政策形成的債務。第二，缺乏有效的管理監督機制和民主決策機制。第三，“政績工程”、“形象工程”帶來的債務。第四，稅收制度。第五，現行的轉移支付制度。

　　(四)公務員的舉措

　　這主要是指鄉鎮公務員的用人不當、盲目決策和吃喝風等等。用人不當會導致一系列負面效應的出現，如：腐敗的滋生和決策失誤等等，而這些負面效應會導致鄉鎮債務增加以及鄉鎮稅源受損，這些都會使鄉鎮財政危機加劇。一些鄉鎮官員為了增加稅源或建立自己的政績而進行盲目決策，如：不結合當地實際，盲目進行投資，投資失敗會導致政府債務增加。近年中央嚴令制止吃喝風，但部分地方的官員依然通過變相手段進行吃喝，給本不寬裕的鄉鎮財政帶來更大困難。

　　二、化解當前我國鄉鎮財政危機的措施

　　鄉鎮財政危機會危及農村社會的穩定乃至全國的穩定，因此，應該對其加以高度重視，采取多種措施，積極化解鄉鎮財政危機。

　　(一)簡化行政體制

　　世界上絕大多數地域較大的國家都采用三級財政體制，我國目前復雜的五級財政體制十分罕見，這一體制在國家財政、管理效率、縱向和橫向財政平衡的公平性等等方面帶來很多負面效應。因此，精簡行政機構、減少政府行政層次是我國建設社會主義市場經濟的必然選擇。

　　精簡行政機構應該以“小政府、大服務”為基本理念，以精簡效能為基本原則，大力精簡財政供養人口。同時要轉變政府職能，鄉鎮政府不應該是全能政府，要對政府面臨的事項進行劃分，做好政府應該做的事，把那些不應由政府管的、也管不好的事讓給社會和其他經濟組織去做，讓政府從過去“無所不管、政企不分、政社不分、政資不分”的職能中轉變出來。減少政府行政層次主要是指在稅費改革之后撤消鄉鎮一級政府，設立鄉公所、鎮公所，成為縣級政府的派出機構。

　　(二)加快財政體制改革

　　化解鄉鎮財政危機應該收縮原有財政支出覆蓋的范圍，使財政支出的安排以支農服務為重點，保證農業發展、扶貧計劃等公共事業的需要。這樣才能夠為其后稅源的增加奠定基礎。上級財政在與鄉鎮財政分割財力時要給鄉鎮留有余地， 本著公平和財權與事權相對應的原則以事權劃分財權，以財權決定事權， 增加鄉鎮政府的財權，按照財權、事權相統一的原則，合理界定鄉鎮收支范圍，確保鄉鎮政權的正常運轉和各項事業的健康發展，同時要對現行的轉移支付制度和分稅制加以完善。在現行的分稅制體制下，應該以保證不同經濟發展水平鄉鎮和不同收入階層均等地享受基本公共服務作為財政轉移支付的首要目的?；A教育、衛生防疫、區域水土治理和環境保護等等應該成為財政轉移支付的主要對象。

　　(三)完善鄉鎮政府的民主決策機制和管理監督機制

　　要建立以公民民主權利為基礎的財政體制，給予農民充分的政治民主權利，提高農民參政議政的熱情以及他們的覺悟，使農民正成為市場經濟主體，切實加強基層政權的民主化進程，以此來優化行政決策機制。“政策評估就是根據某些公認的標準去判斷一項公共政策是否有價值或有什么價值。”任何未經政策評估的項目都是具有極高風險的，解決鄉鎮財政危機要建立科學的評估體系對鄉鎮資金的投資項目進行評估， 同時把投資項目的成敗與直接管理者相聯系，如果投資失敗，對主要過失者不僅要實行行政處罰， 還要追究一定的經濟責任;投資成功則對直接管理者進行嘉獎。完善鄉鎮政府的民主決策機制和管理監督機制還要求加強村民自治，建立代表不同階層公民權益的非政府組織對政府工作進行評議監督。

　　(四)化解鄉鎮的歷史遺留債務并增加稅源

　　應該對鄉鎮的歷史遺留債務進行全面核查清理，并建立完善高效的對財政風險進行確認、評估和量化制度。引入“地方財政破產”管理方法，加快鄉鎮企業的轉制和破產清算工作：一方面嚴格防止新增債務，另一方面以拍賣、租賃等方式盤活資產、資源;通過債權債務置換以及鄉鎮企業的改組轉制、破產、資產重組等等方式來消化部分歷史遺留債務。上級政府應該出臺處理鄉鎮財政債務的相關政策并加以具體執行，在一些條件允許的鄉鎮可以建立鄉鎮償債基金，適當給予各地債務化解的創新空間，提高鄉鎮化解債務的積極性，讓各地鄉鎮結合當地實際情況尋求化解歷史遺留債務的有效途徑，需要注意的是：這一過程需要有效的監管，嚴防各地鄉鎮采取步伐措施化解歷史遺留債務。

　　增加稅源方面，國家的各項政策，應當更加考慮鄉村經濟發展的實際需要，積極推進農業產業化、農村工業化和城鎮化。具體措施有：1.突出特色和優勢。各地鄉鎮可以依據自身的條件，謀劃財源建設的重點，把當地優勢產品和優勢區域做大做強，形成特色，充分利用本地特色招商引資;2.加快農業產業化步伐。這要求上級部門加大對農業生產的投入，并通過政策引導， 鼓勵各地鄉鎮根據市場需要合理調整農業生產結構;各級部門應該更加重視科技在農業中的應用， 鼓勵農民在農業生產中積極采用新技術，政府出力出資引進優質品種并加以推廣，切實促進當地農業發展;政府要對農村經濟合作組織的發展加以引導，改變單個農戶在市場中的弱勢地位;3.以二三產業帶動鄉鎮經濟發展。這一方面要求各地鄉鎮政府關注勞務輸出，鼓勵并協助當地富余勞動力外出打工經商，減少農村的剩余勞動力，提高勞動力的利用率;在已有鄉鎮企業的地方，政府應該組建能夠推進農業產業化的龍頭企業和服務組織，推進農業產業化經營;同時要加強對工商企業的監管，建立生產經營和納稅情況檔案，防止稅源流失。在增加稅源方面需要注意的是：各地鄉鎮不能為了增加稅源而盲目引進投資或批準企業在當地設廠。

　　我國鄉鎮財政危機的凸顯不利于我國農村的穩定，甚至會危及整個社會的穩定，因此，對當前我國鄉鎮財政危機進行分析顯得十分必要。筆者認為，這一危機的成因主要有：稅費改革、經濟方面、歷史遺留債務和公務員的舉措四個方面，化解這一危機的措施主要有：簡化行政體制、加快財政體制改革、完善鄉鎮政府的民主決策機制和管理監督機制、化解鄉鎮的歷史遺留債務并增加稅源。在這些措施得以實施之后，當前我國鄉鎮財政危機會在一定程度上得到解決，從而實現加快農村經濟發展、保持社會穩定的目的。