摘 要：公共設(shè)施選址常常因?yàn)猷彵苄?yīng)而激發(fā)社會(huì)矛盾，引發(fā)社會(huì)事件，而發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，公民參與是避免此類(lèi)選址事件惡化的主要方式。現(xiàn)以廣州市番禹區(qū)垃圾焚燒廠選址事件為例，運(yùn)用政治過(guò)程理論與公民參與階梯理論，詳細(xì)探究公共設(shè)施選址事件背后的公眾參與機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，番禺垃圾焚燒廠選址事件中公民的利益表達(dá)始終理性、合法、有理有據(jù)，并且通過(guò)制度化的渠道來(lái)進(jìn)行意見(jiàn)表達(dá)，使公眾參與發(fā)揮效力。總結(jié)番禺價(jià)值，現(xiàn)提出改善鄰避設(shè)施選址中公眾參與的三方面建議，包括：政府搭建官民對(duì)話平臺(tái)，公眾參與的合法化、常態(tài)化和制度化，以及媒體發(fā)揮輿論作用構(gòu)建議題。只有建立起實(shí)際意義上的公眾參與機(jī)制，促進(jìn)民意表達(dá)才能根本解決鄰避設(shè)施選址問(wèn)題產(chǎn)生，保證城市建設(shè)的正常秩序和持續(xù)發(fā)展。

　　作者：李東萍

　　關(guān)鍵詞：政策議程;鄰避設(shè)施;民意表達(dá);公民參與;方式

　　隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市人口規(guī)模迅速膨脹，垃圾和廢物的排放量也迅猛增加，居民的生活空間受到不斷擠壓，對(duì)公共設(shè)施的需求增加。這些公共設(shè)施雖然能提高城市公共生活質(zhì)量，但本身帶有一定的負(fù)外部性，可能給當(dāng)?shù)鼐用駧?lái)事實(shí)上或想象中的威脅而受到居民選擇性的抵制，因此常常被稱(chēng)為“鄰避效應(yīng)”，尤其在垃圾焚燒發(fā)電廠選址中頻頻發(fā)生。目前，對(duì)于公共設(shè)施選址問(wèn)題而激起的鄰避沖突研究也居多。已有的研究及國(guó)內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可知，針對(duì)此類(lèi)事件，公眾參與是較為可行的化解相關(guān)利益方?jīng)_突的途徑(胡燕等，岳光，陳志誠(chéng)，等2003)，但是，我國(guó)公共設(shè)施選址過(guò)程中參與各方是如何博弈的?是否真的已經(jīng)出現(xiàn)了公眾參與?公眾參與實(shí)效性的方式和路徑是什么?目前，已有的研究大多只從事件最終效果來(lái)討論公眾參與的成效(楊槿，葉芳芳，陳陽(yáng)2010)并沒(méi)有著眼過(guò)程本身進(jìn)行深入研究。

　　公眾參與不僅是一個(gè)公共治理話題，也是一個(gè)實(shí)踐課題。全國(guó)層出不窮的環(huán)保群體性事件中，廣東番禺垃圾焚燒事件是唯一一個(gè)沒(méi)有流血沖突的事件。官民之間展開(kāi)良好互動(dòng)，官員承認(rèn)公民維權(quán)合法正當(dāng)，公民通過(guò)合法路徑說(shuō)服官員。這些舉措對(duì)于研究中國(guó)鄰避問(wèn)題中公民參與有一定借鑒意義。本研究基于政治過(guò)程理論與公民參與階梯理論，挖掘番禺事件過(guò)程中公民參與的博弈與互動(dòng)形式，探討我國(guó)公共設(shè)施選址的鄰避效應(yīng)及公民參與機(jī)制，為未來(lái)推進(jìn)我國(guó)公共設(shè)施選址的公民參與提供發(fā)展思路。

　　一、概念界定、理論框架與研究方法

　　(一)概念界定

　　鄰避的內(nèi)涵。關(guān)于鄰避問(wèn)題的研究最早是美國(guó)，美國(guó)在其工業(yè)化、城市化發(fā)展的過(guò)渡過(guò)程中和當(dāng)下中國(guó)一樣面臨鄰避問(wèn)題。“鄰避”一詞最早是由厄黑爾提出的，用英文表示為“NotInMyBackYard”，意思是“不要在我家后院”，描述那些為社會(huì)帶來(lái)整體性福利，但對(duì)周?chē)用駧?lái)負(fù)外部性的設(shè)施(O’Hare，1977)。后來(lái)這個(gè)詞被媒體和學(xué)界廣泛使用，指在現(xiàn)代化與都市化的進(jìn)程中，許多集體消費(fèi)的必要公共設(shè)施與非集體消費(fèi)的生產(chǎn)設(shè)施，均面臨因設(shè)施的外部性擴(kuò)散，而引起周邊居民反對(duì)與抗?fàn)幍默F(xiàn)象(譚鴻仁，王俊隆，2005)。

　　(二)公民參與

　　哈貝馬斯在《合法性危機(jī)》一書(shū)中指出“公民參與是實(shí)現(xiàn)各種利益充分表達(dá)、進(jìn)行富有意義的交流以及協(xié)商一致的制度過(guò)程。”盡管學(xué)界對(duì)公民參與的概念有著差異化的豐富解讀，其理解核心大體一致：公民參與是指公民參與到社會(huì)、社區(qū)等共同體的生活中以便改善他人的境遇或是改變共同體的未來(lái)。在人類(lèi)歷史的長(zhǎng)河中，公民參與是公民走向公共領(lǐng)域、參與公共治理的重要途徑，也是國(guó)家實(shí)現(xiàn)政治文明、發(fā)揚(yáng)民主精神所不可或缺的部分，在現(xiàn)代治理的公共設(shè)施選址過(guò)程中也非常重要。

　　(三)理論分析框架

　　(1)政治過(guò)程理論

　　美國(guó)學(xué)者戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)理論，認(rèn)為公共政策是政府對(duì)全社會(huì)公共利益進(jìn)行有權(quán)威的價(jià)值分配，從政策的政治過(guò)程來(lái)看，公共決策的本質(zhì)在于分配和增進(jìn)社會(huì)利益，其過(guò)程是各種利益群體把自己的利益訴求輸入到政策制定系統(tǒng)的過(guò)程，是決策主體依據(jù)自身的利益需求對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整、綜合和博弈的過(guò)程，而我國(guó)起起落落的公共設(shè)施選址問(wèn)題就是圍繞著政策系統(tǒng)的輸入、輸出、反饋和調(diào)整的過(guò)程，也是各個(gè)政府與民眾的互動(dòng)與博弈過(guò)程。通過(guò)總結(jié)既有鄰避事件，我們可以將政治系統(tǒng)的互動(dòng)與博弈具體化為幾個(gè)關(guān)鍵方面，從而在整個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中考察公民的參與，這個(gè)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程包括：利益主體、行動(dòng)策略、利益表達(dá)與訴求回應(yīng)、方案制定與實(shí)施。具體而言，各個(gè)主體在既有的綜合情況下選擇行動(dòng)策略，而其受信息與認(rèn)知的影響，公民參與進(jìn)行利益表達(dá)，政府對(duì)訴求予以回應(yīng)，在輿論推動(dòng)與外部干預(yù)下，最終制定出雙方認(rèn)可的解決方案(見(jiàn)圖1)。

　　(2)公民參與階梯理論

　　公眾參與階梯理論最早是由Arnstein在1969年提出的，他認(rèn)為公民參與可以分為八個(gè)階段，分別由三個(gè)不同的參與程度組成：無(wú)參與、象征性參與和實(shí)質(zhì)性參與(Arnstein，1969)。這三個(gè)不同的參與程度對(duì)應(yīng)的八個(gè)階段各有自身的特征(見(jiàn)表1)。在這三個(gè)階段，公眾參與受到多種因素的影響，主要有利益因素、信息不對(duì)稱(chēng)、歷史傳統(tǒng)以及政治體制等。用公民參與階梯理論分析，主要通過(guò)對(duì)比探討番禺鄰避設(shè)施的選址過(guò)程中公眾參與的層次、參與效果和存在的問(wèn)題，以及經(jīng)驗(yàn)啟示。

　　(四)研究方法

　　(1)方法選擇

　　文章采用案例研究的方法，以深入挖掘案例背后公民參與的機(jī)制。案例研究法主要基于現(xiàn)實(shí)個(gè)案，深度挖掘沖突的背景、原因和治理策略等(夏志強(qiáng)，羅書(shū)川，2015)。作為一種經(jīng)驗(yàn)性的研究方法，案例研究有助于清晰地解釋是怎么樣與為什么的問(wèn)題，通過(guò)運(yùn)用相關(guān)理論對(duì)案例進(jìn)行抽絲剝繭般的分析，深化對(duì)問(wèn)題的把握，挖掘?qū)嵭缘恼呓ㄗh。

　　(2)案例選取

　　文章的案例研究選擇了一個(gè)我國(guó)公共決策史上典型的公眾參與案例——“番禺垃圾焚燒事件”，從維權(quán)者方面而言，沒(méi)有封路、跳橋和暴力襲警，始終合理有據(jù)的表達(dá)意見(jiàn);從政府方面而言，自始至終承認(rèn)民眾維權(quán)合法正當(dāng)，承認(rèn)垃圾焚燒項(xiàng)目必須取得民意認(rèn)同。在這場(chǎng)官民互動(dòng)模式中，雙方都在公開(kāi)媒體上擺出許多觀點(diǎn)和證據(jù)協(xié)商對(duì)話，這種討論和良性互動(dòng)模式中官民博弈是一次很好的嘗試。因此，本案例立足番禺事件關(guān)鍵過(guò)程，對(duì)此次公共決策中公民參與方式進(jìn)行分析，從不同角度找尋保障公眾參與的長(zhǎng)效機(jī)制，以確立合法參與途徑、促進(jìn)公民理性表達(dá)意見(jiàn)。

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