論文摘要：1977年,國際咨詢工程師聯合會(FIDIC)和歐洲公路工程建設工程國際工程聯合會(FIEC)以各國實踐為基礎,編制了《土木工程施工國際通用合同條件》。它以招標承包制為基礎,規定了工程承包過程的管理條件,已被廣泛應用于國際工程市場。此后許多國家則相繼制訂和頒布了有關招標與投標的法律、法規。總之,招標與投標作為一種交易方式,在實踐中應用己越來越廣泛,并已逐步形成了一套完整的國際慣例。
一 公路工程招投標概述
工程項目招投標,指在國家法律保護和監督下進行業主與承包商雙方同意下的交易經營活動。工程建設項目實行招投標制是工程承發包方式。經過近百年來的發展,目前的招投標制度日趨成熟和完善,己成為體現公平、高效與合理性的工程承發包標準制度。
我國最早采用招投標方式進行國際招標的工程是1987年云南的魯布格水電站工程,此后,招投標制就在我國逐步推行起來。至今已經有20多年的歷史,我國實行招投標的工程比例逐年上升。2001年1月1日《中華人民共和國招投標法》的頒布實施,將招投標制度納入法制軌道成為我國公路工程建設的主流,全國90%以上地級市已建立了專門的招投標管理機構。全國30個省、自治區、直轄市都依據《中華人民共和國招投標法》制定了相應的招投標管理細則,為開展招投標工作提供了法律保障。
(一)招標投標制的簡介與意義
實際工作中,項目通過招標一般能節省總投資的10%左右,有些項目節省投資幅度更大。西安繞城高速公路項目的路基和路面工程,通過招標分別比概算投資節省18%和16%。同時,通過招標尤其是公開招標選擇的承建隊伍資質普遍較高、實力較強,采購的設備和材料質量都能達到甚至超過設計和規范要求,有力地保證了工程建設質量和工期要求。
1、對培育和發展公路工程建設市場的重要作用
完成一個公路工程建設項目,要進行多方面的工作,這些工作必須按照一定的程序依次進行,才能達到預期的效果。建國50多年來,建設項目管理正反兩方面的經驗充分證明,嚴格按工程建設項目程序辦事,投資效果就好;違反建設項目程序,投資效果就差。而建設工程不論是全過程招標,還是勘察設計、材料設備、施工招標,都要依據有關招投標法規的規定,具備各自的基本條件。這些招標基本條件都是工程項目建設程序各階段的具體內容,只有依據招投標法的規定,做好這些工作,才能進行招標。在招投標制度下,建設項目必須按程序辦事,才有可能拿到工程;否則將失去施工的資格。
2、促使體制改革,建立市場經濟體制
公路建設工程管理實行招投標,它涉及計劃、價格、物資供應、勞動工資等各方面,在積極推行招投標制的情況下,對那些不能適應招投標需要的現行的計劃體制、價格體制、物資供應體制、勞動工資體制進行配套改革,進而可以促進整個市場經濟體制的建立和發展。
3、加快我國企業進入國際市場的步伐
隨著我國社會主義市場經濟的建立和發展,一方面要開拓國內市場,另一方面要積極參與國際競爭和國際合作。國際工程咨詢和國際工程承包是一個巨大的市場,每年工程承包合同額達2000億美元以上。這些合同都要通過競爭性招投標才能獲得。如世界銀行貸款項目,對貸款國的前提條件是工程發包和貨物采購都要實行國際或國內競爭招標,這樣做不但保證了工期和質量,控制了投資,而且推動了我國招投標的發展。我國的企業應該通過參與國際競爭來提高自身素質,這樣才有可能在國際工程競爭中獲得成就。
4、減少費用,建設節約型社會
實行建設項目的招標投標能夠減少費用,節省人力、物力、財力,進而使工程造價有所降低。我國目前從招標、投標、開標、評標直至定標,均在統一的有形市場中進行,減少冗余成本,符合建設節約型社會的時代要求。
二 我國公路工程招標投標模式的現狀
我國最早采用招投標方式進行國際招標的工程是1987年云南的魯布格水電站工程,此后,招投標制就在我國逐步推行起來。至今已經有20多年的歷史。我國公路工程招標目前有三種方式并且有一定嚴格的執行程序和相關的法律條文。
(一)公路工程建設項目招標的方式
公路工程建設項目招標的方式在國際上通行有公開招標、邀請招標和議標。
1、公開招標
我國在推行公開招標實踐中,存在不少問題。主要是:首先,公開招標的公告方式不具有廣泛的社會公開性。其次,公開招標的公平、公正性受到限制。再次,招標評標實際操作方法不規范。
公開招標實踐中出現上述問題。從客觀上講,主要是資金緊張,或工期緊迫,等等。從主觀上講,主要是嫌麻煩,怕招標投標周期長、矛盾多,舍不得花時間、花錢。上述問題的結果,不僅限制了競爭,而且不能體現公開招標的真正意義。目前在我國還需要進一步培育和發展市場競爭機制,進一步規范和完善公開招標的運作制度。
2、邀請招標
邀請招標方式的優點是:參加競爭的投標單位數量可由招標單位控制,目標集中,工作量比較小。其缺點是:由于參加的投標單位相對較少,競爭性范圍較小,使招標單位對投標單位的選擇余地較少。它限制了競爭范圍,由于經驗和信息資料的局限性,會把許多可能的競爭者排除在外,不能充分展示自由競爭、機會均等的原則。鑒于此,國際上和我國都對邀請招標的適用范圍和條件作出了有別于公開招標的指導性規定。
3、議標
議標是一種特殊的招標方式,是公開招標、邀請招標的例外情況。議標通常實用于涉及國家安全的工程或軍事保密的工程,或緊急搶險救災工程及小型工程。議標方式適用面較窄,
直接進入談判并通過談判確定中標人,議標程序的隨意性太大且缺乏透明度。議標缺乏透明度,極易形成暗箱操作,私下交易。從總體上來看,議標的存在是弊大于利。
(二)國內公路工程招投標的程序
1、國內招投標一般流程
國內公路工程施工、監理等的招標投標程序都大致相同,這里主要介紹國內公路工程施工的招標投標程序。
(1)確定招標方式
采用邀請招標或者議標的,應當按照國家規定報有關主管部門審批。
(2)編制投標資格預審文件和招標文件
招標人應當根據招標項目的特點和需要,編制資格預審文件和招標文件。
(3)發布招標公告,發售投標資格預審文件
招標人應當按照招標公告或者投標邀請書規定的時間、地點出售資格預審文件和招標文件。資格預審文件和招標文件的發售時間不得少于5個工作日。采用邀請招標的,可直接發出投標邀請書,發售招標文件。
(4)對潛在投標人進行資格審查
采用公開招標的,招標公告發布后,招標人應當根據潛在投標人提交的資格預審申請文件,對潛在投標人的資格進行審查。采用邀請招標的,投標邀請書發出后,招標人應當根據投標人提交的投標文件,對投標人的資格進行審查。
(5)向資格預審合格的潛在投標人發出投標邀請書和發售招標文件
(6)組織潛在投標人考察招標項目工程現場,召開標前會。
(7)接受投標人的投標文件,公開開標。
開標應當在預先規定的時間、地點公開進行。開標由招標人主持,邀請交通主管部門和所有投標人的法定代表人或其授權的代理人參加。
(8)組建評標委員會評標,推薦中標候選人。
(9)確定中標人,評標報告和評標結果按照權限規定備案并公示。
(10)發出中標通知書
招標人確定中標人后,應當向中標人發出中標通知書,并同時將中標結果通知所有未中標的投標人。
(11)與中標人訂立公路工程施工合同
招標人和中標人應當自中標通知書發出之日起30日內訂立書面公路工程施工合同。
2、國內公路工程招投標管理的體制及法規文件
(1)國內公路工程招投標適用范圍
根據《招標投標法》第三條規定:在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目必須進行招標:
①大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目;
②全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目;
③使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。
(2)國內公路工程施工招標投標的條件
①初步設計文件已被批準;
②建設資金己經落實;
③項目法人已經確定,并符合項目法人資格標準要求。
(3)法規文件
國家法律法規
①《中華人民共和國公路法》,1998年1月日起施行。
②《中華人民共和國招標投標法》,2000年1月1日起施行,是我國第一部招標投標方面的法律, 對規范我國境內的招標投標活動制定了詳細的準則。
綜合性規章與文件
①《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》2000年5月1日起施行,是對招標投標法的補充,規定了工程建設項目實行招標的范圍、規模標準。
②《評標委員會和評標辦法暫行規定》2001年7月5日起發布施行。涉及的內容包括評標委員會的組建、評標專家的入選條件、評審的步驟、內容以及推薦中標候選人與定標等。
③《評標專家和評標專家庫管理暫行辦法》2003年4月1日起施行。規定了評標專家的資格認定、評標專家庫的組建、使用、管理等。
④《工程建設施工招標投標辦法》2003年5月1日起施行。對招標的程序、投標人的行為、開標評標定標的程序內容等作出詳盡的規定。
⑤《工程建設項目招標投標活動投訴處理辦法》
3)交通部規章與文件
①《公路建設項目評標專家庫管理辦法》2001年6月1日起公布施行。規定了評標專家入選的標準、方式,專家庫的組建、管理等。
②《公路工程施工國內招標文件范本》2003年6月1日起施行,為現行的國內公路工程施工招標文件編制的標準。
③《公路工程施工招標投標管理辦法》2006年8月1日起施行.辦法規定了公路工程施工招標投標的范圍、招標的程序、投標人的行為,并規定了開標、評標以及定標的內容及規則等。
三 我國公路工程招標投標模式存在問題與研究
近二十年來,我國的招標工作取得了一定成效,但是仍存在許多問題,主要表現在:政府推動不力,法規不健全,招標運作尚不規范等等。我國招投標發展步伐不快的原因是多方面的,但主要的還是對招投標的認識問題。目前存在的問題主要表現為如下幾個方面:
(一)法律法規理論體系不健全
公路工程建設項目招投標目前主要的法律依據是《中華人民共和國招標投標法》、《合同法》、《公路法》、《反不正當競爭法》、《公路工程建設法》及有關部門法規和地方性法規。這些條款規定本身就留給業主或代理機構彈性空間,甚至有些規定之間還有一定的沖突。在現實的招投標活動過程中以下幾個方面值得注意:
1、對投標人的限制
《招標投標法》第十八條規定,招標人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人,不得對潛在投標人實行歧視待遇。
目前該條在實際執行中存在的突出問題有兩種一是招標人要求投標人以高資質承包低類別工程:二是有些地方和部門為了保護自身的利益,在招標活動中搞政策傾斜,客觀上造成了歧視其他潛在投標人的行為。
2、投標文件編制的時間隨意壓縮
《招標投標法》第二十四條規定,依法必須進行招標的項目,自招標文件發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止,最短不得少于20日。但在實踐操作中,有些招標單位往往隨意壓縮時間,將投標文件編制時間縮短至10到15天,甚至更短,使得一些投標人因來不及編制投標文件放棄參加投標競爭或不能中標。同樣由于人為的縮小了選擇范圍也會使招標人付出代價。
3、開標時間不能依法固定
《招標投標法》第三十四條中規定,開標應當在招標文件確定的提交投標文件截止時間的同一時間公開進行。但我們在實際操作中往往不是在同一時間進行,而一般在截標一天或更長時間后進行,特別是對設有標底的工程,一些地方為了防止泄標,標底審定常在投標人截標后進行。
對這些條款的把握從某種意義上而言,對當事者的道德約束高于法律約束。《招標投標法》作為指導我國招投標活動的法律,它應當給各方主體追求效率的空間,但作為政府投資公路工程建設,應有更嚴格的規章制度,確保招標工作的公平性,最大限度的減少彈性空間。
(二)條塊分割多頭管理,監督管理體制混亂
現階段我國的建設體制基本上還是條、塊分割,各個法人單位承擔項目業主,并按行政隸屬關系接受其上級主管部門監督。為了解決各項目法人單位的專業素養問題,在招投標階段引入了招標代理制,施工階段聘請社會監理,并強制性地接受政府監督。從實踐來看,建設市場存在的問題大部分都是萌芽于招投標階段,招標代理制引入并沒有實現工程招投標過程的貫徹“三公”原則。究其原因,是體制問題。現有的建設體制,項目法人都不是本質意義上的法人,它是各級政府的委托代理人,他們有法律上提供的彈性空間,在執行公務時,僅能依靠道德的約束他們的行為。實踐中存在領導不干預,經辦人員干預;項目業主不干預,招標代理人干預的狀況就現實地說明了一切。
現實中,行業主管部門同下屬企業、有形市場和具體的招投標管理機構之間有著千絲萬縷的聯系,難于實施有效監督。在目前的投資體制和管理體制條件下,各有關部門對本行業的招投標活動進行管理,又對具體招投標活動實施監督、有的甚至還是招投標活動的具體實施人,沒有形成制衡機制,既是“運動員”又是“裁判員”,這種體制孕育了各種招投標腐敗。《招標投標法》明確規定,項目法人、行政主管部門、評標委員會都應彼此獨立。
事實上,從近年來已經揭露出來的經濟領域的大案要案來看,相當一部分的案件是與招投標有關。“工程上馬、干部下馬”的現象對于老百姓來說,已經是見怪不怪了。
(三)招標人暗箱操作,投標人弄虛作假
我國處于建設社會主義市場經濟的初步階段,雖然市場經濟己在整個社會生活中占主導地位,但由于長期計劃經濟作用的結果及傳統文化使然,人們在日常活動中仍衷情于“權力”。現實中公路工程建設產品采購權集中在少數人手里。由于公路工程建設產品招投標的某些內容及過程需要保密,客觀上造成了不便于社會監督,減少了投標人因為虛假信息導致投標失敗的風險。一個企業由于虛假信息在一個項目投標失敗,并不至于受到市場驅逐,違法成本很低。所以,投標人提供虛假信息參與投標的現象愈演愈烈。依托招標代理機構和有形公路工程建設市場,利用現有信息技術完全可以對投標人信息進行準確、全面的核審,但由于地方保護主義,全國統一信息平臺整合工作滯后于現實監管需要,也給“暗箱操作”者提供了機會。主要手段就是規避公開招標或者進行虛假招標。
(四)監管部門工作存在困難
從法規上說,行政主管部門目前主要依靠《招投標法》、《反不正當競爭法》、《公路法》、《公路工程建設法》及有關部令和地方法規等監督招投標工作,但在實際工作中缺乏實施細則.特別是法律規定的歧視性條款較難把握,導致行政自由裁量權過大,極易發生越位和缺位行為,也給招標人(招標代理人)“暗箱操作”提供可乘之機。從行政手段看,建設行政主管部門管理公路工程建設市場,特別是規范業主行為缺乏有效手段,而僅有的手段是懲罰性的消極手段,過多使用消極手段會傷及自身,最終會影響事業的繁榮。
(五)評標委員會未能完全體現自身作用
《招標投標法》的頒布從法律上對招投標活動中評標專家委員會的地位進行了界定,減少了項目業主對項目定標的行政直接影響,理論上體現了項目評標的民主化、科學化。然而,在實際運作中評標委員會并沒有很好實現其預定功能。
具體原因如下:①按照《招標投標法》對評標專家資格的界定,合乎條件的評標專家在數量上顯得不足;②評標專家的思想道德素質及專業素養較難把握,專家質量參差不齊;③社會化選拔評標專家的方式,對專家僅有法律的約束,行政上對其約束不力。對評標質量而言,主要依靠評標專家對自身的道德約束,在目前復雜環境下,道德約束往往顯得蒼白。
基于以上分析,我們對現有評標委員會充當招投標活動中“橡皮圖章”的功能,或評標專家參與“暗箱操作”,針對特定問題做出特定評判的現象就會有客觀的認識。
值得欣慰的是,近兩年,各地都加強了評標專家庫的建設和對評標專家的行為進行規范。2004年,四川省多名評標專家因為在項目評標過程中違規,最終被取消評標專家資格,并全行業進行通報。
(六)招標代理機構素質良蕎不齊
招標機構審批過多,招標代理機構素質良蕎不齊,這是推行招標代理制必然出現的問題。改革開放以來,招標代理行業的市場逐步擴大。招標代理機構以專業、高效、優質、周到的服務及高質量的業績,贏得了企業的信任,在社會上取得了很高的美譽度。但也應當清醒的認識到,目前招標代理機構的人員素質、自身管理水平與日益發展的招標事業的要求仍有一定差距,因此加強招標代理機構自身建設,完善內部管理機制,強化服務意識,參與市場竟爭是不斷提高招標質量和服務水平的必要條件。
有些招標代理機構不僅僅素質不高,而且為了一己私利不惜挺而走險,不顧自己的職業操守而將投標單位的相關報名信息泄漏給其他投標人,給有志于搞“勾兌”、“圍標”的不法分子提供了機會與空間,最終受損害的還是業主。
公路工程建設正是存在以上諸多法規、體制、社會環境、機制及公路工程建設產品本身特性等原因,導致了公路工程建設招投標活動中產生了一系列“暗箱操作”。其操作行為具體體現在招標“游戲規則”的制定,這些規則從發布公告、接受報名、資格預審到投標文件都做出了一系列傾向性安排,并且發展到監管部門根據現有法規很難從書面材料上認定其違規。各地監管部門等針對這些問題雖然制定了很多規范性文件予以糾正,然而,由于上述深層次原因未能破解,以致市場狀況仍然不容樂觀,公路工程建設市場招投標活動仍然未能實現完全按照承包商實力或項目管理班子實力進行競爭。
四 國外招標投標模式的特點與啟示
(一)國外招投標運作模式的特點
1、美國招標投標模式的特點
美國的招標投標制度是國際上最有影響的制度之一。
美國政府要求所有政府投資的建設工程招標信息必須完全公開。招標方必須提前1個月在指定報紙和互聯網 向全社會公開披露招標信息和條件,并通知全國總承包商會。資格預審:美國法律規定提供工程擔保保函是參加政府工程投標的必要條件之一。因此,工程擔保保函金額就成為衡量投標人資格的主要標準。同時,還要求有同類工程施工經驗等。
標底編審:美國的工程施工招標全部不設標底,投標報價依據是企業內部定額和當時的市場價格信息。
招標方式:美國只有公開招標一種方式,凡政府投資工程超過10萬美元必須公開招標。
評標方法:美國一直采用最低價中標法。中標之后,招標方必須對中標的最低報價進行復核。復核工作通常在招標之后第二日進行,由2一3名預算員同時分別進行復核,檢查有無漏項或計算錯誤,確保最低價已包括所有工程內容。
合同簽訂:美國立法規定,所有政府工程簽約時,中標方必須提供履約保函和付款保函。美國的建設工程招標投標主要有以下幾個特點:
(1)實行多渠道的工程招標制度和管理辦法。美國在傳統上屬普通法系國家,但美國在工程招標投標方面實行的是多渠道的制度和管理辦法。
(2)招標人組織多元化。大、中型工程要實行招標、小工程也實行招標。
(3)招標由業主出面,對投標公司無名額限制,但投標單位的資格、信譽、報價研究等均相互制約。承包工程量超過5萬美元以上的投標,必須通過資格預審。
(4)評標、定標原則。通常是投標報價最低的投標人中標,在某些個別情況下也有例外,如,以投票得票最多的投標人中標。一般根據是總價合同還是總單價合同的模式確定評標定標原則,在評標過程中,標價過高或過低均不選用,注重投標人在投標函中的方案,特別留意投標函中是否設有陷阱,如低價中標、高價索賠的現象。
(二)國內公路工程招投標與國際慣例的比較
通過以上闡述,可以看出,國際工程和國內工程招標投標的程序、過程實質上都是非常相似的,但在實施過程中,一些具體內容和操作的方式不盡相同:
1、法規規定的招標方式
國際上其他國家或國際金融組織的采購法律、法規都規定了公開招標、邀請招標和議標,在國際通用的、主流采購法律法規以及美國、韓國等國家的采購法規中,議標都有確定的法律地位。
在我國的《招標投標法》中規定采用的招標方式為公開招標、邀請招標兩種,議標沒有明確而穩定的法律地位。然而,實際的招投標工作中,議標這種方式實質上還是難以回避的。議標是通過談判產生中標者,缺乏有效競爭,不利于公眾監督,容易滋生腐敗、不法交易。但各類合同的性質、條件、目前都可能存在差異,因此,議標作為一種招標方式,有存在的基礎、空間和價值。
2、招標投標管理監督的機構
我國存在獨特的招標管理機構:即招投標管理辦公室。公路工程的招投標管理辦公室設在行政主管部門,所有的公路工程項目的招標都必須經過其批準。同時行政主管部門還對招標公告、招標文件、中標結果等進行審核批準。而在國際項目上,有關工程的招標組織和管理完全是在資金來源的負責機構或政府全權委托的部門領域下進行,同時受法規和規則制約。比如世界銀行貸款的項目,通常世界銀行會設置一個監督小組,對項目的招投標工作,資金使用情況等進行監督。
3、合同管理的依據
國際工程往往是采用國際慣例用合同管理辦法來進行管理.比如,國際上大部分的工程項目招標,都是以FIDIC條款為指導原則。我國公路工程招標文件是按照《公路工程國內招標范本》編制的,在此基礎上再編制適合本項目的招標文件項目專用本。
雖然我國的《公路工程國內招標范本》是以FIDIC條款為依據進行改編的,但某些修改造成過度簡化,不利于招投標公平的體現以及項目合同的管理。因此,面對逐步開放的工程建設市場,不斷完善招標程序和合同文本,與國際慣例接軌,已勢在必行。
(三)發達國家(地區)招標投標制度對我國的啟示
借鑒發達國家招標投標的制度,對促進我國目前招標投標制度及運行具有重要的理論指導作用。主要有:
1、招投標法律制度比較完善
國外對制定和完善招標投標政策法規一般比較重視,隨著全球經濟一體化進程的加快,各國工程招標投標制度日益明顯地出現統一化趨勢,尤其是發達國家(地區)和世界銀行,歐盟等國際性或區域性組織,在傳統上屬于歐美不同體系,但越來越尋求國際或區域范圍內的招標投標制度的統一化。促進國際貿易采購法委員會1994年通過的《貨物、工程和服務采購規范化》,就是指導發展中國家進行招標投標立法的一部重要文件。
我國的招標投標管理法律規范有三個層次:第一層次是全國人大及其常委會制定的招投標管理法律,如《中華人民共和國招標投標法》;第二層次是由國務院頒布的招投標行政法規以及有立法權的地方人大頒布的地方性招投標管理法規,如《關于國務院有關部門實施招標投標活動行政監督管理意見》;第三層次是由國務院有關部門頒發的有關招投標的部門管理規章,以及由地方人民政府頒布的地方性招投標管理規章,如建設部發布的《工程建設施工招標管理辦法》。這些法律法規在短短20年中均己頒布執行,這些法律法規的運行體系形成一個整體,形成了像美國、歐盟的統一化的制度,但在招標中,使己實行的法規打了很大的折扣。
招投標工作的原則是公開、公平、公正。法律制度越完善,規則越詳細,招投標工作越規范。招投標工作中出現的各種問題如有傾向性招標、幾家企業串標、不規范評標等美國、歐盟都有。關鍵是,美國、歐盟有比較完善的法律制度支持,招投標工作有法必依,最終可通過司法程序與《刑法》相聯結。而目前中國的招投標工作法律制度不夠完善。法律、法規過于籠統,具體執行過程中有一定難度。
2、招標投標模式更加合理
(1)招投標程序
招標投標程序是一個國家招標投標制度的核心內容之一。規范的招標投標程序是一個國家招標投標制度完善的體現。中美兩國的招標投標程序在一些具體的內容方面有很大不同:
①在美國,“設計+監理”型的咨詢公司從頭到尾都參與招標投標過程,并在其中扮演了重要的角色。而在我國,由于這類咨詢服務業還不發達,制約了招標投標的健康發展。
②美國的承包商都把其單價視為商業秘密,而在我國,大多數的承包商使用由國家工程造價管理部門頒布的統一定額。
③美國的工料測量師大量使用計算機確定工程量和工程造價。我國由于有關工程估價的軟件比較少,影響了評估工程造價的效率和評估結果的準確性。
(2)招投標運作方式
招投標運作方式包括開標、評標、中標等內容。它有兩大原則:公開競爭的原則、招標人與投標人利益保護的原則。這兩大原則是進行開標、評標、中標活動時都必須遵守的。在實際應用中,中美兩國在個體開展開標、評標、中標活動時,有較大差異。
①專家在招標過程中的作用是舉足輕重的。美國目前己建成了比較完善的專家庫系統。而在我國,專家庫系統還處于萌芽狀態,致使一些招標單位在招標時不能及時地組織專家委員會,影響了招標工作的開展。
②設立標底一直是我國招標的一個特點,到目前為止,我國只有極少數項目采用無標底招標.美國雖然也設標底,但無標底招標在美國是普遍采用的招標方式。
③在對標價進行評審時,我國的一般做法是對于超過或低于標底某個百分比的投標書一律淘汰。而在美國,情況就不一樣。
3、招投標評標、定標更為嚴格
發達國家國際工程招標中的評標是秘密進行的,一般需要10一20天時間。國際工程招標的評標,一般由業主負責組織工作。
我國工程招標投標中的評標也是相對秘密地進行的,但評標時間較短,一般在幾個小時左右即結束,評標過程注重于標書的表面和形式,不可能對標書真正的內在含義做出可靠的評價;在評標組織上,參與評標的業主代表并不是由業主真正選定的有關專家,一般行政安排較多,而專家庫抽取的專家大多數很尊重業主代表的意見,所以在關鍵的時刻,缺乏公平、公正的原則,往往出現政府干預、暗箱操作等現象。在定標方面:我國定標的辦法與發達國家的定標辦法存在根本的差異,前面談及發達國家的定標方法,而我國的定標通常采用綜合得分最高為第一標,其次為第二標,如果第一標的標價最低,那么無疑就是中標人。前面談及我國評標時間僅為發達國家的四十分之一,綜合得分的評比準確度極低,往往業主選不到滿意的承包商,所以我國評標定標的規范程度還有待于進一步的研究。
4、招標投標管理行為更加規范
在我國的招標投標管理中,政府的行政干預是比較強的。當前我國對政府投資項目招標投標活動的監督執法,是由行政主管部門負責。這些行政主管部門還負責受理投標人及其他利害關系人的投訴,以及招標代理機構資格的認定。這種管理行為和方式實質上是自我監察、同體監督,難以從根本上形成監督者與被監督者相互之間的制衡關系。美國政府的招投標管理行為比較完善,其五大制度板塊即公開招標制度、作業標準化制度、供應商評審制度、審計監察制度、交貨追查制度,使政府官員沒有機會對招投標過程進行行政干涉,而側重于合同的建立和管理過程的完整性。
總之,發達國家的招投標比較規范,運行體系也比較完善,我國與之相比,還有較大差距.因此,對我國招投標規范化進行研究具有重要意義。
五 公路工程招標投標模式的完善
招標投標是市場經濟的產物,市場經濟也是法制經濟。就公路工程市場而言,必須要求通過招標投標對市場進行宏觀調控和管理,招標投標管理是市場經濟條件下必不可少的管理手段。因此,作為代表政府行使工程招標投標監督管理職能的各級招標投標管理機構,就必須嚴格依法對工程招標投標進行監督管理。目前在招投標管理方面的主要管理模式歸納起來主要有兩種模式:政府監督管理模式和市場監督管理模式。
(一)政府監督管理模式
通過政府行政監督管理,依法對招標投標活動中的規避招標、虛假招標、不公平評標、串標抬標、非法干預、腐敗交易等違法違規行為予以堅決制止并嚴肅查處。
1、政府監督模式作用和意義
維護社會秩序、保障國家利益和公眾利益、保證社會生活的正常運轉是政府監督的基本職能。公路工程建設是國民經濟發展和提供人民物質文化生活水平的重要基礎,其投資大,消耗多,不可轉換。招投標工作作為公路工程建設的前期工作,做好其管理有著至關重要的作用。政府機構應該做好招投標工作的立法和執法工作,加強宏觀調控和監督管理,使政府的監督管理職能發揮的更加有效合理。
招投標管理工作是公路工程建設的一部分,是基礎建設的一部分,需要大量的資金投入,因此,政府確實需要在這一過程中行使一定的職能。通過行政監督管理,依法對招標投標活動中的規避招標、虛假招標、不公平評標、串標抬標、非法干預、腐敗交易等違法違規行為予以堅決制止并嚴肅查處。這是規范招標投標活動很重要的把關手段。
2、政府監督模式的特點
公路工程招投標工作中的政府監督管理是政府有關部門對參與招投標工作的單位的工程行為進行監督管理,其特點表現在:
(1)強制性
政府監督管理行為象征國際機器的運轉,體現的是國家意志,采用的是行政手段,具有政府或法律的威嚴。對違反公眾利益和國家利益的行為要采取有效的措施加以制止,通過發布行政命令、下達指標、頒布條例、強迫執行或協調約束方式直接對招投標工作進行監督管理。
(2)公平性
政府對招投標工作的監督管理既然是輔之以司法手段的強制性管理,那么法律便是準繩,在法律面前人人平等,對參與招投標的單位,都平等對待,依法進行。
(3)全面性
政府監督管理在管理的范圍方面具有明顯的全面性。政府監督管理的是對招投標整個過程的全方位管理,涉及招投標的所有方面。
(4)宏觀性
政府管理部門不對具體招投標的活動進行約束,不去控制和指揮招投標的工作,而是將更多的時間和精力用于對招投標工作的宏觀調控和監督管理,使之符合國家法律和法規的要求,符合公眾效益、國家利益和參與各方的利益。
3、加強政府監督應該注意的問題
加大行政監督管理執法的力度,形成統一協調的行政監督管理體系。行政監督管理應當注意以下幾方面:(1)要嚴格依法行政,統一執法規則,分工監督,但不要各自為政;(2)要提高監督效率,方便招標投標單位,不要隨意增加行政審批環節;(3)監督管理部門必須與招標采購主體及各種形式的招標代理機構、交易服務機構分離,以規范各方行為;(4)各部門要分工合作、互相支持、相互監督。這樣,才能真正發揮各自的工作積極性,將不同的環節、不同角度的監督管理結合起來,共同構造出一個有效的行政監督管理體系。
(二)市場管理模式
根據國內外招標投標市場管制的理論與實踐,從招標投標管制的目的、任務、機構及法律框架等方面進行論述:
1、市場在招標投標管理過程中的作用
招標投標市場管制的目的是使招標投標市場競爭有序地進行,通過管制活動,實現招標投標市場的“公開”、“公平”、“公正”,保護建設單位、施工單位、中介公司的合法權益。
2、招標投標管制的任務
依據招標投標管制的目的,招標投標市場管制的任務主要有以下幾個方面:
(1)對市場主體進入市場的資質進行審查,發放許可證;
(2)對國家立法提出建議;
(3)依據國家法律法規,制定市場主體的行為規范和市場活動規則;
3、招標投標市場管制機構
我國的招標投標市場管制應分級設立。可考慮設立地方管制機構和中央管制機構。管制機構負責監督管理除了建設項目批準和發放規劃許可證外的一切與招標投標相關的事務。管制機構必須從政府部門分離出來,具有足夠的獨立性。可部分參考律師事務所、審計師事務所或中國證監會、保監會的機構設置。
管制機構是依法成立的組織,與其他國家行政機關沒有隸屬關系。
4、招標投標管制的法律框架
在所有的招標投標管制的框架體系中,法律框架是最為重要的。法律框架是市場經濟的基石。招標投標市場管制基本上是一種法制化的管理。在對招標投標部門的管理中,實行社會主義市場經濟要求政府扮演與原計劃經濟體制不同的管理角色。政府將依靠管理體制和法律框架監督招標投標部門的運行,而不是通過行政命令直接管理招標投標部門。這一框架將既能限制政府對招標投標部門的直接管理,保護招標投標企業的市場自主權,又能促使招標投標行為進入法制化軌道,保護各方面的利益。因此,良好的法律框架對于實現招標投標及其管制的目標至關重要。
(三)加強招投標管理工作的措施和建議
從加快我國公路工程招標投標管理體制改革步伐,以節約交易成本,提高招標投標制度經濟性角度出發,提出以下建議:
1、進一步完善法規
應注意到隨著市場經濟的發展,招投標法規有進一步修訂與完善的必要.此外,在法規建設過程中,要注意加強法規的可操作性與剛性。
2、從嚴執法,加強監督
由于招投標主體缺乏應有的自律能力,因此執法機關加強執法監督,保證法律和法規在執行過程中的嚴肅性.
3、減少干預,加強管理
交通部和地方政府主管機關應切實加強公路工程招投標工作的管理,嚴格按照《公路建設市場管理辦法》的要求和規定來審查公路工程招投標主體資格的合法性、適應性,招標文件的公平性和招標程序的可操作性,以及評標定標的客觀公正性。在加強行政管理的過程中,應杜絕名為管理實為千預的現象。
4、建立激勵與約束機制
在工程投標中,代理人與委托人的利益不一致,必須建立有效的激勵與約束機制。激勵機制采用主動方式激發代理人的積極性,讓代理人為委托人謀求最低利潤。監督機制則是以防御方式阻止代理人的消極怠工和機會主義行為。兩者相輔相成,缺一不可。
5、完善招標投標信息網絡,提高信息透明度
信息技術的發展及其在商務中的運用可以節省大量交易成本。建立全國統一的招標投標信息網絡,招標方在網上發布招標信息,投標方在網上公布有關自己生產能力、履約情況、技術水平等,減少大量的搜尋成本。借助于信息網絡,還可以提高招標、投標、評標的效率,提高信息透明度,大大節約簽約及相關交易的成本。
6、嚴格市場制度,避免過度惡意競爭
無論是公開招標,還是非公開招標,都有高昂的交易成本。在不加限制的情況下,增加了許多不必要的開支。因此,要嚴格公路工程建設市場制度,加強資格與資質審查,控制公路工程建設市場規模,有效改變過度競爭的局面。
7、科學決策,減少費用
在招標投標過程中,招標方和投標方均會發生一些費用開支。對于招標方,應根據工程項目的性質和規模大小,合理選擇招標方式,制定科學的招標投標“門檻”價。交易中,可能選擇標準合同文件(如FIDIC),以減少合同起草成本和后期違約風險。投標方要注重投標策略,充分估計投標成本,擇優選擇投標項目,提高中標率。
8、加強信息軟件系統應用
大力推廣公路工程招標投標計算機系統(或專家系統),使招標投標工作真正做到客觀化、程序化,避免人為因素對評標定標工作的影響,提高招標工作的質量和效率。比如項目經理或者項目負責人的網絡實名制規則,在特定的招投標內網系統中,每個項目的中標候選人所提供投標文件中的項目經理的所有信息必須真實的記錄在系統里面,在此項目完工之前該項目所涉及的所有人員的相關資料被鎖定,不得用于其他項目所使用。這樣就杜絕了項目經理多個單位借用資質,卻不能有效的為項目提供服務的問題。
根據國內外公路工程招標投標市場管制的理論與實踐,結合從招標投標管制的目的、任務、機構改革及法律框架等方面對我國公路工程招投標政府監督管理模式和市場監督管理模式進行研究,針對我國公路工程招標投標現存模式所面臨的問題,提出政府監督和市場管理相結合的模式,市場行為和政府行為互相制約,才能培育新形勢下適應市場需要的合格的招投標各方主體。
本文在分析了國內外公路工程招標投標管理現狀的基礎上,系統的分析了我國公路工程招標投標目前存在的現行體制和管理問題,并針對招標投標的發展趨勢提出招標投標代理機構的規范化管理方法。結合目前我國公路工程招投標實施過程中所暴露出來的問題,以及一些針對性的解決方案,總結提出對我國現行公路工程招投標模式進行改革的建議和具體措施,并利用政府宏觀監督和市場具體運作這兩種方式相結合對我國招投標環境進行優化,對構建我國新公路工程招投標管理體制提出建議和設想。
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