摘 要：“數字化”治理是我國城市經濟轉型升級的核心議題之一。特大城市是數字化治理轉型的推動者、示范者。目前，特大城市數字化治理的風險，主要聚焦在“數字偏差”“數字懸浮”“數字內卷”“數字幻象”“數字沙丘”等方面。提升特大城市數字化治理規避風險能力，需要處理好數字化建設與安全防控、短期績效與長遠發展、政治價值與社會價值的關系，通過優化數字化治理規劃設計與決策機制、加大特大城市數字化治理人才培養力度、完善政企社數字資源共建共享機制、加強數字治理研發創新與安全保障工作、健全特大城市數字化治理考核評價機制，提升特大城市數字化治理中的風險防控能力和建設水平。

　　關鍵詞：數字化治理;特大城市;風險防控

　　數字化治理是新時代推進國家治理體系和治理能力現代化的重要命題。黨的十九大報告提出建設“網絡強國、數字中國、智慧社會”[1]系列創新國家發展戰略;國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要以25次提到數字化、35次提到智能、59次提到網絡的高頻度，對“數字化”治理進行了部署，提出了“加快建設數字經濟、數字社會、數字政府，以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革”的數字化治理發展戰略。“十四五”規劃同時提出要提高城市治理水平，加強超大特大城市治理中的風險防控[2]。特大城市是我國經濟、政治建設的“牛鼻子”，牽一發而動全身。據統計，16個特大城市常住人口占比超過了全國總人口的10%，GDP占比超過了全國GDP總量的28.7%，進出口貿易總額接近全國進出口貿易總額的65%①。特大城市的資源集聚程度非常高，城市治理問題更復雜，推進數字化治理已經成為各市優化治理結構，提升治理效能的主要方向。安全是發展的前提，發展是安全的保障，安全和發展要同步推進[3]。在特大城市探索數字化治理過程中，加強風險防控研究具有重大戰略意義。

　　一、問題提出

　　當前，人類正處在第四次工業革命的歷史進程中。第四次工業革命不僅僅是以解放生產力、提高生產力為主題的前幾次工業革命的延伸，更是以數字技術為中介，對人類經濟生產方式、社會運行模式與國家治理范式的重塑，將對人類的生產關系產生深遠而重大的影響。2020年，我國數字經濟規模為全球第二，規模占GDP比重超過36%，對GDP增長的貢獻率達67.7%以上[4]，我國已經進入以數字經濟為重要驅動力的數字化發展時代。“政治的進步，是最深刻的社會進步。”[5]由于數字化治理具有“提高了社會治理效率”“降低與服務對象接觸的風險”“降低社會治理成本”[6]等優勢，作為對城市治理問題的新回應[7]，基于“為重塑創新治理及管理和服務模式”[8]的目標，數字化治理已然成為城市治理轉型的主要方向。上云、用數、賦智已經是世界各國城市治理的潮流。

　　與此同時，數字安全也成為當前世界各國公共治理的最大安全威脅之一。治理數字化在帶來效率和便捷的同時，其暴露的安全風險問題也引起了公共部門和學術界的高度關注。世界經濟論壇報告指出，“數字化野火”(Digital Wildfire)被列為全球面臨的主要風險之一[9]。實現治理數字化與人工智能化這種“以算法代替人類決策”的想法著實令人擔憂[10]。治理數字化轉型既面臨“技術的偏差、文化的沖擊”[11]等挑戰，也面臨“行政政策、組織、制度和人員”倫理方面的困境[12]，還面臨數字化治理的立法困境[13]。《聯合國2020電子政務調查報告》指出：“隨著政府數據應用的不斷深化，面臨的風險和挑戰也不斷增加。”[14]

　　數字化轉型已成為我國地方政府各部門應對新技術帶來的變革以及推進治理現代化建設的重要手段[15]。在以“數字化”為重點的國家治理轉型升級的大背景下，特大城市的數字化治理探索及其風險防控意義顯得尤為突出。一方面，我國特大城市幾乎集中了全部的互聯網上市企業和網信獨角獸企業，是發展數字經濟，探索推進數字化治理的推動者、示范者。另一方面，對于特大城市治理過程中存在的人口規模大流動性強、建筑總量大密度高、要素流通頻率高且總量巨大、管網密集錯綜復雜等問題，通過構建數字政府、探索數字化治理風險防控新模式具有顯著的現實意義和實踐價值。

　　二、特大城市數字化治理面臨的風險類型

　　在特大城市的數字化治理轉型過程中，隨著治理模式、治理結構、治理機制與新技術、新應用、新方法的逐漸融合，一些潛在的挑戰和風險也浮出水面。相對于傳統行業數字化風險治理主要基于技術、管理、運維三個維度而言，特大城市數字化治理面臨的安全風險復雜程度更高，主要表現在以下幾個方面：

　　1.全流程維度的數字偏差風險

　　數字偏差是指在政府主導的數字化治理過程中，在元數據開發、數字指標設計、數據采集和數據使用等環節出現了偏差，導致結果偏離甚至脫離精準治理的初衷，出現一系列治理問題，從而帶來諸多不確定治理風險的情況。一是元數據的開發容易出現偏差。元數據，是關于數據的數據，是數據標準建立、數據采集、數據使用的基礎。在“十四五”時期“雙循環”背景下，我國的國際國內形勢正在發生重大而深遠的變化，創新的浪潮也不斷向前推進，面對特大城市的海量數據，由于受技術、認知、經驗、閱歷、價值觀念的影響，要開發出符合“善治”初衷，適應時代變化，惠及千萬人口的一套科學合理的元數據并非易事。二是數據指標的設計容易出現偏差。由于傳統的城市治理主要采用自上而下壓力型管治模式，要維持這套模式有效和穩定，政府、社會和企業及其各層級之間存在一套長期的博弈與合作機制，在城市數字化指標設計過程中，這套博弈機制必然啟動，滋生出形式主義界標尺度，進而導致量化指標偏離精細化、精準化的基本要求。三是在數據采集和使用過程中容易出現偏差。由于存在治理系統中各層級之間的博弈，加之數量巨大、情況復雜，虛假數據、爭議數據、錯誤數據等不可避免地被采集，進而導致數據使用過程中不確定性的增加，帶來系統性治理問題。在治理過程中，由于上述三種偏差的存在，一個千萬人口級別的城市，任何一個小小的問題，都有可能釀成巨大的城市治理風險。

　　推薦閱讀：寫數字化轉型論文參考文獻