摘 要： 俄羅斯聯邦通過“學說”的形式,從海洋和軍事兩大維度對其海上安全的定義、結構、范圍和主要保障力量進行了說明與界定。此舉強調了海上安全背后所兼具的國家利益與國家安全,其范圍涉及俄聯邦的內海、領海、專屬經濟區和大陸架以及沿海國家管轄范圍以外的海域。同時,俄聯邦也借助“學說”作為其國內法淵源的地位優勢和理論基礎,構建起了具有軍地協同性,高度重視“北極-北方海航道”海上安全,且涵蓋海洋法與軍事法的海上安全法律體系。該體系的建立標志著俄聯邦的海權主張已同其海洋安全秩序的規范性要求相統一。本文以俄聯邦海上安全法律體系的構成、特征為線索,結合俄聯邦海上安全局勢與行政管理制度方面的實際狀況,對其海上安全法律體系的發展趨向進行了如下預判:一是法定權責劃分將更加明確;二是將不斷強化俄屬黑海海域的法律管轄力度;三是將進一步夯實中俄海上安全法律保障基礎。
關鍵詞： 俄羅斯聯邦; 聯邦學說; 海上安全; 法律體系;
作為陸海復合型國家,俄羅斯自彼得一世繼位起,就在開拓陸上疆界的同時,邁開了競逐海洋控制權與利益的步伐,并于葉卡捷琳娜大帝時期達到巔峰狀態1。從1704年“北方戰爭”獲勝,取得波羅的海制海權至今,成為陸海雙強就一直是俄羅斯的國家夢想。但兼顧陸權和海權既是誘惑,也充滿風險與挑戰。如何在陸上安全與海上安全之間進行優先安排,如何在陸軍和海軍之間合理地分配力量和資源幾乎是無解,也無經驗可循。2 蘇聯解體后,步入聯邦時代的俄羅斯陸續發布了一系列針對或關于海上安全的學說、條例及草案,逐步改變國家安全戰略中長期占據核心地位的“重陸輕海”意識與政策。3在此基礎上,俄聯邦政府陸續頒布了一系列涉及海上安全的法律法規,并通過對這些法律法規進行后續修訂與完善,逐漸形成了以海洋法和軍事法為核心的保障俄聯邦海上安全的法律體系。4本文將在明確俄羅斯聯邦海上安全概念、結構和旨趣的基礎上,重點分析其法律體系的具體內容與特點,并以此為背景對其未來的發展趨向進行預判和展望。
一、俄聯邦學說中的“海上安全”
早在蘇聯時期,時任海軍總司令(1956—1986)謝·格·戈爾什科夫(C.Г.Горшков)就在其著作《國家海上威力》中就海上安全問題提出了“國家海上威力理論”。他認為蘇聯(俄羅斯)海上安全的本質是從海上維護和拓展國家利益,因而所謂的“國家海上威力”即指代用于保障國家海上安全的各類手段和能力。5這當中,應以建設強大的遠洋型均衡海軍為核心,以注重多元化國家海上威力的發展為準則,以完善理論、政策、法律規范體系為應變、治理機制。6蘇聯解體后,俄羅斯聯邦時代的法學家馬爾克·恩京(Марк.Энтин)和海軍軍事學家伊·馬·卡皮塔涅茨(И.М.Капитанец)分別在其著述《聯邦海上安全法治研究》和《第六代戰爭中的海軍》中將現階段俄羅斯聯邦的海上安全結構細化為傳統海上安全7和軍事安全。同時,二人認為“俄聯邦海上安全問題兼具復雜性和多樣性,故其保障手段和形式也多元化,但法律保障必須是基礎”。8綜上,從蘇聯時期至俄聯邦時期,俄羅斯海上安全的外在、顯性保障始終以軍事力量及綜合國力為依托,同時相應的內在、隱性保障是由以法治為基礎的多元體系所構成。
值得注意的是,能夠將上述理論和實體法進行聯結的重要橋梁是“學說”(Доктрина/Doctrine)。在俄羅斯聯邦,學說具有重要的政治地位,既是一定時期內特定領域主要學者的理論博弈結果總結,也是其五大法律淵源之一(另外四個為法規性法律文件、標準條約、司法判例和慣例),能夠對相關法律的起草和修訂產生影響。9現階段俄聯邦的“海上安全”概念、目標等具體內容都來源于其國家學說序列中的海洋學說和軍事學說,因此二者可被視為連接其海上安全理論與海上安全立法的中間環節。
1.1、 俄聯邦海洋學說中的海上安全
首先,新舊兩版《俄聯邦海洋學說》“是決定俄羅斯聯邦在海上進行相關活動所需遵循的權威性指導文件,對俄羅斯聯邦海上安全的概念、總體目標和保障力量均作出了明確界定。”10所謂“海上安全”,即“俄羅斯聯邦各類海上活動及其利益安全,包括傳統海上安全和軍事安全。”11這里所說的“海上活動”,具體指代“俄羅斯聯邦為了穩定發展和保障國家海上安全而在研究、開發和利用海洋方面所從事的各類合法活動。”12此外,《俄聯邦海洋學說》還將海上活動視為海上安全產生的前提,并重點強調了其必須是合法行為。這一闡釋表明海上安全的存在與實現亦須兼備規范性與合法性,也是其海洋學說同海洋法之間存在內部邏輯關聯的實然表現之一。
其次,俄羅斯從2012年底修訂的《世界大洋聯邦規劃學說》到2015年5月頒布的《2030年前俄聯邦海洋學說》,都將海上安全的總體目標表述為:“要充分確保俄羅斯聯邦的海上運輸、海岸線、專屬經濟區和大陸架的基本安全需求,以及在大西洋、太平洋、黑海、北極海域等處的戰略安全。”13同時,俄聯邦也一再強調“海上潛力”(Mорской-Потенциал)是維護其海上安全的核心力量。所謂“海上潛力”即指“俄羅斯聯邦海上運輸系統、海軍、捕撈船隊、科研船隊、俄羅斯聯邦國防部的深海力量和裝備、聯邦安全局和邊防局的力量與裝備等”。14鑒于此,《俄聯邦海洋學說》中的“海上安全”又可被進一步理解為“以俄羅斯聯邦國家利益為基礎和前提,在其內海、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架以及公海海域內保證、保持、保障各項涉海活動、事務的安全性與可持續發展。”15
1.2 、俄聯邦軍事學說中的海上安全
誠如蘇聯漁業部副部長維亞切斯拉夫·茲蘭諾夫(Вячеслав Зланов)在其著作《如何維護俄羅斯國家的海上權益》中所言:“從古至今,唯有俄羅斯的軍事穩定方能保障其海洋權益。同時,也唯有俄羅斯的軍事優勢長期存在,才能確保其海上安全的實現。”16自普京于2000年上臺以來,在其“新歐亞主義”執政理念的影響下,兼顧東西向戰略、強化陸海統籌發展已成為俄聯邦軍事學說的核心趨向。而隨著俄聯邦海軍振興計劃的實施以及重返亞太與世界大洋戰略的逐步推進,海上安全也日漸成為其軍事學說的核心焦點。
2000年版《俄聯邦2010年前海上軍事活動學說》目標序列中強調,要“重塑俄羅斯聯邦的世界海洋強國地位”,且“要以俄羅斯聯邦的海上軍事力量為主導,保護國家領土免于遭受來自海上的武裝侵略,從而維護海上邊界與主權的完整性和安全性。”17此外,同年頒布的《俄聯邦海軍學說》也要求俄聯邦政府應“擁有足夠的海上軍事力量和海上潛力,在需要武力支持國家進行海上活動的情況下,能夠有效使用這種力量與潛力,徹底消除來自海上的各類威脅,以保證俄羅斯聯邦的國家安全及國界、領土、海權不受侵犯”。18
從總體上來看,《俄聯邦2010年前海上軍事活動學說》和《俄聯邦海軍學說》共同針對海上軍事活動本身及其同海上安全的關系進行了說明,并著重從定義、目的、作用等方面進行了規范性解釋。首先,二者明確了海上軍事活動是“俄羅斯聯邦于全球范圍內憑借軍事手段而進行的有針對性的各類海上活動”,其目的在于“使俄羅斯聯邦能夠穩定發展海洋事業并逐步落實國家海上安全建設,尤其是海上軍事安全建設的各項任務”。19其次,二者認為“海上軍事活動的作用在于有效預防他國海上力量的進犯,并堅定維護俄羅斯聯邦涉海軍事權益的絕對安全。”20第三,二者將俄聯邦海上軍事活動同實現其海上安全間的關系表述為:“俄羅斯聯邦憑借海上軍事活動來保障自身及盟國的海上權益,反擊源于海上的外國武裝侵略。繼而在此基礎上,通過在世界海洋上展示象征俄羅斯聯邦的三色旗和海上軍事力量,積極參加諸如打擊海盜等國際社會正在進行且符合俄羅斯聯邦利益的軍事、維和與人道主義行動來實現海上安全。21
據此可知,相較于俄聯邦海洋學說,其軍事學說中的海上安全范疇要局限得多,僅包括海上軍事力量的應用和海上軍事安全的實現路徑。但若以發展視角對其重新審視,可發現俄聯邦海上軍事安全的涵義在不斷擴展。22一方面是俄聯邦政府對于維護海上軍事安全的要求從“最后手段”向“基本底線”的擴展。自2000年通過《2010年前俄聯邦海上軍事活動的政策原則》后,俄羅斯正逐步將“全力維護其海洋權益和海上安全,有效應對可能發生的海上軍事危機與沖突”作為其海上軍事安全的基本要求和底線。另一方面是海上軍事空間的外展,即俄聯邦的海洋利益正逐步從近海擴大到遠洋,與整個世界體系發生聯系,從而使其海上安全邊界得到拓展。由此可見,俄聯邦海洋、軍事學說中的海上安全實際上是二元一體,辯證統一的。二者在共同造就俄聯邦海上安全多重維度的同時,實現了其海上政治安全、航行安全、公共安全與軍事安全之間的契合,也為后續海上安全立法,乃至法律體系建構指明了方向。
二、俄聯邦海上安全法律體系構成
從理論上講,海上安全法律體系的建立并不是一項主觀且任意的工作,而是人們對各類海洋法律制度和具體的法律法規之間的客觀、正確的認識與反映。23當前,以英國、日本、韓國等為代表的部分海洋國家都遵循“四步論”來構建其海上安全法律體系。首先,要依據國家憲法來制定體現維護、保障國家海上安全的基本原則。其次,國內有一部綜合性的海洋基本法,其制定與施行對于保證海洋法體系統一、有效調適不同法律法規間的關系、全面規定一國海洋權益主張而言具有十分重要的意義。再次,綜合性海洋基本法之下,以海洋法調整對象的不同來制定下一層次的海洋法律。最后,在軍事法領域對海洋軍事利用、海上軍事安全保障等問題進行專門立法,且須同海洋法之間的條款精神及權益主張相一致。
俄聯邦海上安全法律體系構建模式明顯不同于上述國家,其過程主要由“制定聯邦學說”、“進行合憲性審查”、“統合海洋法與軍事法中的相關內容”等三大階段組成。
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