【摘 要】 2020年5月22日，李克強總理在《政府工作報告》中明確指出，將安排地方政府專項債券3.75萬億元，以解決地方發展困境。一直以來，如何解決地方債務治理問題，是我國國家治理體系和治理水平的重要體現。筆者從當前中我國政府舉舉債融資的實踐出發，以問題為導向，開展了對相關問題的討論并提出了相關建議：首先，通過明確劃分中央與地方的事權及財權深化我國稅制改革，從而抑制地方政府過度舉債。其次，通過建構系統的地方政府舉債融資體系，加強對地方政府融資風險的防空。最后，從法律監管、人民監督等多方面建立全面的監督體系，完善對地方政府的監管。

　　【關鍵詞】 地方政府舉債 政府融資 法律規制 完善建議

　　一、地方政府債務的現狀

　　(一)、地方政府債務的界定和途徑

　　中共中央在2017年7月召開的中央政治局會議上，首次提出了地方隱性債務。根據政府所負債務是否超出法定限額將地方政府債務分為顯性債務和隱性債務故。地方顯性債務是指各級政府通過直接借入或者或者提供擔保回購等方式憑借自身信用而形成的一系列債務。地方隱性債務指的是在法定政府債務之外，以直接、承諾用財政資金償還或違反規定提供擔保等方式而產生的債務。就目前而言，隱性債務是不符合法律規定所負的債務，缺乏必要的法律規制，對經濟社會的發展造成重大隱患。

　　各地方政府的舉債方式通常有兩種即發行債券和借款。發行債券的價格取決于市場競爭，其優點是債券發行成本低，受市場的約束監督，透明度高。但這種舉債方式更適合經濟基礎好、規模大地方政府;相對來說，銀行借款的舉債方式程序簡單，地方政府只需要向銀行提供必要信息即可，更適合經濟規模較小的地方政府，但是此種舉債方式成本較高，并且由于銀行對政府的監督力不夠，管理比較容易出現漏洞。但于我國而言，地方舉借政府債務形式更加多樣化，平臺融資、政府信用、財政擔保、融資貼息、BT 項目等新的舉債方式大量出現。[1]隨著地方政府債務規模的迅速擴大，致使地方債務在總量和體系上都存在巨大的風險。

　　(二)、地方政府債務面臨總量風險

　　近些年來，我國地方政府債務總規模不斷擴大，由于債務種類的不同，對于地方政府的顯性債務的匯總相對要容易。但是對于上文所介紹的地方政府的隱性債務負債額整理難度很大。然而地方政府債務的總量以及地方政府未來的收入能力決定著政府是否能夠償還債務，由此會產生巨大的政府違約風險。據我國財政部官網統計數據顯示，2019年1-12月，我國共計發行地方政府債券4.3624萬億元。截至2019年末，我國地方債務余額為21.3072萬億元，較前一年增長15.89%。2019年我國國內生產總值(GDP)為99.0865萬億元，經計算可知政府負債率為21.5%，低于國際通行的《馬斯特里赫特條約》關于政府債務風險控制標準60%負債率的標準參考值。但是，我國地方政府顯性債務僅是政府債務的冰山一角。隱性地方政府債務不被現行政府債務體系管控，未形成財政部統計的債務余額。由于現在宏觀經濟政策發生調整，如“營改增”、出口退稅機制轉變等，直接或間接的限制了地方政府的償債能力。數據顯示我國地方政府存在巨大的債務違約風險，實際上地方政府融資平臺上出現債務違約現象已屢見不鮮，有的地方政府拖債不還甚至直接違約。

　　(三)、地方政府債務面臨償債信用風險

　　在2019年3月5日發布的《政府工作報告》中明確表示，增加地方政府專項債券8000億元，以防范化解地方政府債務風險，鼓勵采用市場化方式，以妥善解決地方政府債務到期問題。地方政府對債務資金能否高效、合理、正當的使用決定了其償債能力的大小。長期以來，受不合理政績觀的影響，地方政府濫用資金進行盲目投資建設，浪費了大量的政府資金。由于政府多數投資項目需要長期建設、投資回報周期長，致使地方政府短期內償債能力弱，增加了其短期違約風險。在2019年國務院辦公廳印發的《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》中指出：“鼓勵依法依規通過市場化融資解決項目資金，遵循經濟發展規律，做到地方債務與償還能力相匹配。”我國部分地方政府對債務償還規劃不合理，債務與償還能力不匹配，致使其債務不能及時清償，久欠不還，這必然會對地方政府信用帶來消極影響。一旦政府信用出現問題就會影響到社會經濟的發展和穩定，進而影響地方政府工作的開展。

　　二、我國現行政府舉債機制存在的法律問題

　　(一)、地方債務立法不完善

　　具體而言，總體上規范地方政府舉債行為的法律位階不高，以一般性的規范性文件為主，不具有剛性的法律權威。盡管2014年新修訂的《預算法》對地方政府舉債融資的監管和施行進行了多方面的完善。但《預算法》作為一部“經濟憲法”，其內容多數是對政府舉債行為的概括性約束，并不涉及具體的操作細節。盡管國務院、財政部、國資委、發改委已經各地方政府制定了部分規范政府舉債行為的規范文件，如2018年財政部23號文《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》等，但多以通知、指導性意見、條例等形式發布。這些規范性文件缺乏相應的法律基礎、效力低，缺乏對地方政府舉債行為科學、有效的管控。另外，從國際經驗來看，世界上有超過三十個國家對地方公債進行專門立法。我國缺少對地方公債的專項立法，上位法缺失造成了地方政府舉債缺乏權威的可執行性條款[2]。地方對債務的治理能力影響國家的治理體系，政府治理體系和治理能力的現代化是我國現代化道路的必由之路，一旦處理不當，將會擴大為全局問題。

　　(二)、地方債務法律監管模糊

　　在地方政府舉債的實踐過程中，法律上的監管主體較多，各監督主體職能重疊，導致各機構責任不明確和責任追究無法落實，各部門之間配合效率低下。雖然表面上各監管機構各司其職，但實際上并沒有統一的協調管理機構，使得信息交流和披露制度不完善，信息缺乏準確性。這樣以來，公眾難以獲取有效、準確信息，這樣進行投資將會嚴重損害其合法權益。

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