摘 要：從“結(jié)構(gòu)”視域下的權(quán)力監(jiān)督與制約理論來審視監(jiān)察體制改革，我們認為國家監(jiān)督系統(tǒng)實現(xiàn)了縱向二元監(jiān)督體系、橫向互補監(jiān)督機制、平衡銜接權(quán)力結(jié)構(gòu)等權(quán)力配置之結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換必然引起監(jiān)督系統(tǒng)的重新構(gòu)建。因而在權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)上，國家監(jiān)督系統(tǒng)實現(xiàn)了從“分散監(jiān)督”到“系統(tǒng)監(jiān)督”、“同體監(jiān)督”到“異體監(jiān)督”、“橫向監(jiān)督”到“垂直監(jiān)督”、“聯(lián)合監(jiān)察”到“獨立監(jiān)察”的重構(gòu)。由此可見，監(jiān)察體制改革對國家治理現(xiàn)代化背景下的政府改革進程具有重要權(quán)重和前瞻性指導意義，對于今后在廉政治理的話語體系下以整體性視角推進國家監(jiān)督系統(tǒng)的研究具有基礎(chǔ)性和開拓性意義。

　　關(guān)鍵詞：權(quán)力監(jiān)督與制約;國家監(jiān)督權(quán)力;國家監(jiān)督系統(tǒng);監(jiān)察權(quán)

　　《城市質(zhì)量監(jiān)督》辦刊宗旨：堅持以質(zhì)量，質(zhì)鑒為中心，標準、計量為基礎(chǔ);堅持緊貼經(jīng)濟，緊貼生活，緊貼市場;堅持面向社會、，面向城鄉(xiāng)，面向質(zhì)監(jiān)，面向企業(yè)，面向消費者用戶;堅持為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，為質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督服務(wù)，為企業(yè)服務(wù)，為消費者用戶服務(wù)，為廣大群眾服務(wù)。

　　作為事關(guān)國家體制的重大政治變革，國家監(jiān)察體制改革的開展勢必引起我國政治體制整體系統(tǒng)的重組和變革。監(jiān)察委員會在國家監(jiān)察體制改革后被賦予了監(jiān)察權(quán)，作為國家監(jiān)察機關(guān)，與國家權(quán)力機關(guān)、國家司法機關(guān)(其中包括審判機關(guān)和檢察機關(guān))同為具有國家監(jiān)督職能、行使國家監(jiān)督權(quán)力的國家機構(gòu)，并共同構(gòu)成了國家監(jiān)督系統(tǒng)，其行使的相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)力則共同構(gòu)成國家監(jiān)督權(quán)。國家監(jiān)察體制改革對國家監(jiān)督系統(tǒng)而言可謂是牽一發(fā)而動全身。在國家監(jiān)督系統(tǒng)中，作為國家監(jiān)察權(quán)的行使主體，監(jiān)察委員會的改組和重建，不僅重新界定了國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督對象、行使范圍和邊界，更是引起了國家監(jiān)督系統(tǒng)中其他有機構(gòu)成要素的重構(gòu)。在此背景下，立足于本國國情，基于“結(jié)構(gòu)”視域下的權(quán)力監(jiān)督與制約理論，對監(jiān)察體制改革給國家監(jiān)督系統(tǒng)帶來的系列影響和變動進行理論分析和系統(tǒng)論證，對與監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察權(quán)密切相關(guān)的國家監(jiān)督系統(tǒng)及其行使的國家監(jiān)督權(quán)進行重新厘清和界定，并進一步審視國家監(jiān)督權(quán)的權(quán)力屬性、權(quán)力范圍和邊界，以及不同國家監(jiān)督權(quán)之間存在的權(quán)力關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，透視國家監(jiān)督權(quán)力的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，進而厘清國家監(jiān)督系統(tǒng)的重構(gòu)，有助于為深化國家監(jiān)察體制改革提供有效的理論依據(jù)和實踐指導，降低未來深化改革過程中可能面臨的風險;以及在國家治理現(xiàn)代化的時代背景下，合理預(yù)判國家監(jiān)督系統(tǒng)在國家治理體系中的權(quán)責定位及在未來所能發(fā)揮的效能，為未來繼續(xù)深入開展國家廉政治理層面的相關(guān)研究厘定范圍、奠定基礎(chǔ)。

　　一、“結(jié)構(gòu)”視域下的權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約

　　作為權(quán)力控制與約束的重要方式，權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約各有優(yōu)勢與不足，由于二者在特征與功能上各有側(cè)重，所以在結(jié)構(gòu)上可以實現(xiàn)相互補充和優(yōu)化，從而有助于從整體上提升監(jiān)督系統(tǒng)總體結(jié)構(gòu)配置的科學性和合理性，使得監(jiān)督職權(quán)得以最大程度地發(fā)揮，進而實現(xiàn)監(jiān)督效能的提升。因此，在立足于本國制度實際的前提下，可以構(gòu)建“結(jié)構(gòu)”視域下的權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約理論架構(gòu)。

　　總的來看，權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約二者相互區(qū)別又相互聯(lián)系。欲究其區(qū)別與聯(lián)系，則需追溯“監(jiān)督”與“制約”的意涵。到底什么是“監(jiān)督”?“監(jiān)”字最早出現(xiàn)于殷商時期的甲骨文中，左邊是一個人，站在盛有水的盆邊照面。《說文解字》認為，“監(jiān)，臨下也”，含有身居高處、自上而下的含義，比如“監(jiān)觀四方，求民之莫”(《詩·大雅·皇矣》)，意指從上往下監(jiān)視、監(jiān)察四方的民眾。“督，察也”，即“督”的本意就是察看。合而言之，“監(jiān)督”便是指由上對下的監(jiān)察督促。因此，權(quán)力監(jiān)督可以理解為對公權(quán)力機關(guān)、組織所從事的公職行為或與公共利益有關(guān)的社會行為進行的自上而下的監(jiān)督，具有上位性、外在性和獨立性。“制約”在《辭海》中被解釋為“限制約束”，《說文解字》中給出的解釋是甲事物的存在和變化以乙事物的存在和變化為條件，則甲事物為乙事物所制約。可見，“制約”指的是相互聯(lián)系的兩個主體之間的限制、約束關(guān)系。

　　因此，權(quán)力制約從主體上說則是指發(fā)生于兩個特定的政治實體之間的權(quán)力對權(quán)力的制約，相對于權(quán)力監(jiān)督而言，可以理解為是權(quán)力的一種橫向關(guān)系。從性質(zhì)上來說，權(quán)力制約即享有制約權(quán)的國家機關(guān)通過對管理性問題進行法律評價的方式，控制、約束、阻止其他國家機關(guān)行使權(quán)力的活動，其目的在于維護權(quán)力運行的良性機制，保障人民權(quán)益不受侵害參見侯志山、侯志光《行政監(jiān)督與制約研究》，北京大學出版社2013年版，第51頁。。從以上對“權(quán)力監(jiān)督”和“權(quán)力制約”的界定中，可以看出權(quán)力監(jiān)督與制約在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出以下特征：其一，權(quán)力監(jiān)督表現(xiàn)為主體對客體自上而下的一種縱向關(guān)系，而權(quán)力制約則表現(xiàn)為兩個權(quán)力主體之間的一種橫向關(guān)系。其二，權(quán)力監(jiān)督是由特定的主體向客體發(fā)出的單向行為，權(quán)力制約則是發(fā)生在互為主體和客體的二者之間的雙向行為。其三，權(quán)力監(jiān)督表現(xiàn)為一種外在的力量，在權(quán)力運行機制之外實現(xiàn)對權(quán)力的約束，具有相對獨立性。權(quán)力制約則表現(xiàn)為互為主客體的二者之間的一種內(nèi)在力量，在權(quán)力運行的過程中通過制度化、程式化等方式實現(xiàn)對權(quán)力的規(guī)范和約束，具有互動性。其四，由于權(quán)力監(jiān)督實現(xiàn)的主要是一種外在的獨立的約束，因而彈性較大，而權(quán)力制約主要是一種內(nèi)在的相互約束，相對而言剛性較強。

　　權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約二者同為權(quán)力控制的方式，都是為了保障權(quán)力的正確行使，防止權(quán)力濫用和腐敗而設(shè)計的體制機制，都是基于人民民主的基礎(chǔ)和本質(zhì)，以法治為前提條件的。二者具有強烈的同一性，主要體現(xiàn)在二者相互依存又相互促進。首先，權(quán)力監(jiān)督與制約往往相伴相行，二者互為前提，二者在時間和空間上往往是一致的，監(jiān)督的過程就是制約的過程，反之亦然。對此，有學者曾指出，“從這個意義上來講，監(jiān)督與制約可以通用，可以說監(jiān)督就是一種制約，也可以反過來說，制約也是一種監(jiān)督。這種意識的增強，本身就是政治生活的一種進步表現(xiàn)”侯少文：《監(jiān)督的含義及其與制約的區(qū)別》，《中國黨政干部論壇》2003年第9期。

　　其次，權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約各有優(yōu)勢和不足。在權(quán)力監(jiān)督與制約相結(jié)合的模式下，可以實現(xiàn)二者在結(jié)構(gòu)上的相互補充，以實現(xiàn)監(jiān)督效能的最大化。因而，在權(quán)力監(jiān)督與制約的約束框架下，對權(quán)力的約束和控制首先可以實現(xiàn)一種基于相關(guān)政策、法律、規(guī)定而設(shè)立的一種統(tǒng)一性監(jiān)督。在此框架下，既可以實現(xiàn)在必要時，監(jiān)督方在不告知被監(jiān)督方的情況下，對后者進行隨機性的檢查和監(jiān)督，又可以實現(xiàn)在不同權(quán)力職能分工間建立一種常態(tài)化的監(jiān)督和制約機制;既可以有選擇性地選取具有代表性的問題進行調(diào)查處理，并將其作為典型案例發(fā)揮警示作用，又可以實現(xiàn)兩個或多個主體間相互有效的監(jiān)督與制約。

　　監(jiān)督與制約的固有屬性和不同特征決定了二者在權(quán)力約束與權(quán)力控制的結(jié)構(gòu)上可以實現(xiàn)并存與融合，在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)縱橫多元的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，不同監(jiān)督和制約主體間能夠?qū)崿F(xiàn)良好的無縫銜接，繼而實現(xiàn)監(jiān)督效能上的互相補充和互相促進，既能發(fā)揮整體性監(jiān)督功能，又能在健全的監(jiān)督體制機制框架下，實現(xiàn)更為權(quán)威高效的監(jiān)督和制約。