[摘要]分離性公投本質上是對多民族國家領土與主權的破壞，加泰羅尼亞公投是旨在脫離西班牙獨立建國的單方面分離性公投。西方多民族國家建設中分離性公投危機的憲法治理，違憲性是其邏輯起點，憲法保障機制的運轉體現其基本過程，目的在于解除危機、維護統一、捍衛主權。分離性公投危機憲法治理的有效性受多種因素影響：完善的憲法與健全的憲法保障制度是實施治理的基本前提，較強的政府法理制約能力是保障治理的重要條件，競爭性多黨制的消極作用是制約治理的直接原因，憲法認同的強弱是影響治理的內在因素。

　　[關鍵詞]多民族國家建設;分離性公投;憲法治理;加泰羅尼亞

　　作者簡介：王偉(1967)，女，漢族，黑龍江哈爾濱人，中央民族大學民族學與社會學學院(中國民族理論與民族政策研究院)教授，博士生導師，西南民族大學教授，研究方向：民族政治學、跨界民族與國際關系;韓敬云(1988-)，男，彝族，云南昆明人，中央民族大學民族學與社會學學院(中國民族理論與民族政策研究院)博士研究生。北京100081西班牙是一個由20多個民族共同構成的多民族國家，除主體民族卡斯蒂利亞人(即西班牙人，約占總人口的73%)外，作為三大“歷史民族”之一的加泰羅尼亞人是最大的少數民族群體(約占總人口的15%)①，它擁有自己相對獨特的歷史文化傳統，并于1979年在西班牙新憲法確立的現代民主憲政框架內實現了全面自治。實現自治之后，盡管加泰羅尼亞與西班牙中央政府之間仍然存有一定張力，但雙方總體上維持著相對良好的關系。然而，進入21世紀后，特別是近十余年來，由于錯綜復雜的歷史、文化、經濟、民族等多種因素的共同影響，雙方分歧不斷擴大、矛盾日益加深，再加上經濟危機爆發，加泰羅尼亞對中央政府的不滿情緒與日俱增，[1]追求高度自治的權利訴求也逐步演化為獨立建國的分離要求，并先后于2014年11月和2017年10月單方面發動了旨在脫離西班牙獨立建國的分離性公投活動，西班牙國家建設危機由此引發。

　　多民族國家內部某個民族通過公投的方式從母國分離出去并建立新的國家，已成為當代世界民族分離運動的新趨勢。尤其是在歐洲，民族分離運動日益呈現出以合法、有序的公投方式在主權國家法律框架內逐步推進的新特點。較之于以暴力手段為主要特征的傳統民族分離運動，以公投方式和平推進的當代民族分離運動往往披上了“民主”“合法”的外衣，具有一定的迷惑性，更加難以有效治理，也更具威脅性。因此，如何有效治理分離性公投危機以切實維護領土統一和主權完整，是多民族國家在建設進程中必須審慎思考和積極探索的關鍵議題。基于此，本文以西班牙加泰羅尼亞公投為例，在多民族國家建設理論分析范式的基礎上，就西方多民族國家建設中分離性公投危機憲法治理的內在邏輯及影響治理有效性的因素等內容展開初步探討。

　　一、概念與理論范式

　　(一)概念：分離性公投與憲法治理

　　1.分離性公投

　　“公投”(Plebiscite)即“公民投票”，也稱“全民表決”或“全民公決”，通常指在某個國家或特定地區內，享有投票權的全體人民就本國或本地區具有重大影響的問題進行直接投票表決。[2]從歷史上看，公民投票制度起源于古希臘雅典的公民大會，到了近代，西方國家在憲法中紛紛確認了公民投票制度，賦予公民對包括制憲在內的國家重大事項決定權，以彰顯和實踐主權在民原則。作為西方民主政治制度的有機組成部分，公民投票“最初通常在征服外國或合并他國領土時為增強合法化而被采用，法國大革命后其經常被作為解決領土紛爭的手段，20世紀后又被作為行使民族自決的手段來使用”[3]。從本質上看，公民投票制度“服從并服務于特定統治階級的政治統治和根本政治制度”，因此，它實質上“是服務于特定統治階級的政治機制和程序工具”[4]，具有突出的工具性特征。從內容上看，公民投票主要涉及法律議題、政策議題、涉外議題、領土議題以及獨立議題等關乎國家前途命運和國計民生的重大問題。

　　根據公民投票是依國內法還是國際法舉行，可將其劃分為民主性公民投票和自決性公民投票兩種類型。自決性公民投票以自決權原則、國際條約以及國際組織的決議為法律淵源，“是國際法意義上作為領土變更方式的公民投票”，通常指“創設領土邊界以實現獨立建國或決定領土歸屬以合并到他國的公民投票”;而民主性公民投票則“是國內法意義上作為直接民主手段的公民投票”，它以國內法為根本依據，通常“指在一個主權國家的既定疆域內，人民對全國性或地方性重大事務進行集體表決的公民投票”[5]。“分離性公投屬于民主性公投，全稱為對外分離性地區民主公投，是地區民主性公投下的子類型，主要用于決定主權國家內部某地區能否脫離該國的問題。”[6]就國際實踐中的具體情況而言，分離性公投也具有不同的類型，根據民主性公民投票是否具有國內法基礎，分離性公投可以進一步劃分為協議式分離公投和單方面分離公投兩種類型[7]。前者依據國家有關機構的授權或依據法律以及法律性文件進行，具有堅實的合法性基礎，如2014年蘇格蘭公投;而后者則缺乏相應的國內法基礎或未能得到國家相關機構的授權，不具有合法性且對國家主權的完整性直接構成挑戰，往往遭到母國的堅決反對，2014年和2017年加泰羅尼亞要求脫離西班牙的公投就是典型的單方面分離性公投。

　　2.憲法治理

　　“憲法治理”是一個具有特定含義的治理概念。治理既不同于管理，也區別于統治，“指的是政府組織和(或)民間組織在一個既定范圍內運用公共權威管理社會政治事務，維護社會公共秩序，滿足公眾需要。治理的理想目標是善治，即公共利益最大化的管理活動和管理過程”[8]。格里·斯托克指出，“治理的本質在于，它所偏重的統治機制并不依靠政府的權威和制裁”[9]。自20世紀90年代以來，隨著全球性治理問題的凸顯和治理理論的廣泛興起，治理概念隨之被廣泛地運用到關于國家治理的政治學、管理學、法學等研究領域，“憲法治理”的概念由此應運而生。

　　“憲法治理就是把社會生活、社會經濟政治文化生活納入到憲法和法治的軌道。通過建構國家體制來實施憲法，為國家社會穩定、可持續發展提供法律的基礎。”[10]10換言之，憲法治理就是“需要國家機關運用憲法思維、適用憲法規范來處理國家或者地方事務”，其“基本形式是憲法適用與憲法解釋”[11]。

　　作為一種重要的國家治理方式，憲法治理屬于法治的范疇，它與“憲法統治”相對，也是人們在對“憲法統治”批判繼承的基礎上發展演變而來。首先，就形成基礎而言，“憲法統治建立在文化統一性基礎之上，主張單一性或統一性，是不強調、不支持差異性或多樣性的;而憲法治理建立在文化多樣性基礎之上，主張多樣性或差異性，強調、支持‘兼容并包’”[12]。

　　其次，就推動力量而言，憲法統治以國家為本位和主體，強調國家對社會的控制，“是一種自上而下的治理模式，由國家來做某種事情”;而憲法治理則主張以人民為主體，強調國家與社會之間的雙向良性互動，“是一種自上而下和自下而上相結合的治理模式”[10]17。最后，就實施方式而言，憲法統治以控制為中心，主張通過憲法來實現對國家和社會的控制;而憲法治理以服務為基本方式，強調將一個國家的政治、經濟、文化、社會等各個方面均納入法治軌道，依法治理。

　　推薦閱讀：《大連民族大學學報》(雙月刊)創刊于1999年，是國家民委主管、大連民族學院主辦的刊登自然科學與哲學社會科學研究論文的綜合性學術刊物。