摘要：為了有效提升環(huán)境質量，拓寬環(huán)境保護渠道，就必須激發(fā)公眾參與環(huán)境保護積極性，加大環(huán)境保護宣傳教育力度。做到從文化培育入手，持續(xù)深入推進制度建設，不斷加大培育社會組織力度，為公眾參與環(huán)境保護提供制度環(huán)境、文化氛圍，切實提升公眾參與環(huán)境保護的有效途徑。

　　一、公眾參與環(huán)境保護現(xiàn)狀分析

　　結合調查分析，目前全區(qū)公眾對環(huán)保的認知度達到89.7%，86%以上的公眾表示對環(huán)境污染“最關心”。但是，從目前閔行的區(qū)域狀況來看，公眾參與環(huán)境保護過程中依舊存在以下幾個方面的問題。

　　(一)公眾參與環(huán)境保護的現(xiàn)狀。第一，是公眾的環(huán)保意識依舊比較低，參與環(huán)境保護的主動性欠缺。從調查研究來看，不同類型的群體在環(huán)境保護參與程度上有很大區(qū)別。學歷高、文化層次高(大學本科及以上學歷)的城市居民主動參與環(huán)境保護的意愿比較強烈，達到92%。而學歷低、文化程度低(高中及以下學歷)的居民所呈現(xiàn)的則是環(huán)境保護意識淡薄，在環(huán)境保護過程中過度依賴政府。

　　本地戶籍的居民參與環(huán)境保護的意識和主動性更高，達到93.6%。外來人口(達到87.4%)中大多數(shù)對環(huán)境污染行為持反對態(tài)度，但問及遇到破壞環(huán)境、污染環(huán)境的行為時，大多數(shù)人持無所謂態(tài)度。

　　在校大中小學生參與環(huán)境保護的意愿較強烈。社會人員(尤其是上班族)缺乏主動參與的意愿。

　　第二，公眾參與環(huán)境保護渠道多樣，但參與程度有限。從公眾參與環(huán)境保護的主動性和被動性來看，大多數(shù)人目前處于被動參與，在調查訪談中發(fā)現(xiàn)最為公眾所接受的參與環(huán)境保護方式就是撥打12369環(huán)境信訪投訴熱線或撥打區(qū)環(huán)保局的投訴電話。盡管參與渠道多樣化，但公眾參與的主要形式仍然屬于政府倡導下的參與，并非公眾的自覺行動，公眾參與所依賴的環(huán)境信息公開和透明度難以得到保障。公眾參與所需的基本的環(huán)境科學知識、環(huán)境法律法規(guī)的普及程度太低。

　　第三，相關法律制度不完善，公眾參與環(huán)境保護遇到制度性障礙。在憲法層面上，環(huán)境權利缺失，憲法中未賦予公民環(huán)境權，各項單行法則無法據(jù)以制定有關公眾參與環(huán)境保護的規(guī)定。在我國環(huán)境保護法律法規(guī)中，只有《環(huán)境影響評價法》配套的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》規(guī)定了具體可行的公眾參與制度。環(huán)境保護的其他單行法僅規(guī)定了單位和個人檢舉和控告相關污染的權利。該類規(guī)定只是一種事后救濟，不是公眾參與的首選。對于公眾如何實施檢舉和控告的權利，缺乏相關法律規(guī)定。

　　第四，公眾對于居住周圍項目環(huán)評審批的影響力有限。盡管我國環(huán)保法也規(guī)定了公眾必須參與環(huán)評許可聽證會，但公眾的影響力有限。我國《環(huán)境影響評價法》中關于公眾參與的規(guī)定存在范圍不清晰、途徑不明確、程序不具體、方式不確定、公眾難以操作的缺陷。盡管國家環(huán)境保護總局于2006年出臺了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，但在實際操作中依舊存在諸多困難。

　　第五，公眾參與形式表現(xiàn)為末端參與。末端參與指的是在環(huán)境遭到污染和生態(tài)遭到破壞之后，公眾受到污染影響之后才參與到環(huán)境保護之中。目前，閔行區(qū)大多數(shù)居民都是在受到影響后才通過電話、電子郵件、12369環(huán)境信訪熱線、新聞媒體、市長信箱等渠道投訴，或者采取聯(lián)名書信的方式向環(huán)保部門以及上級政府投訴。

　　(二)制約公眾參與環(huán)境保護積極性的若干因素。第一，制度建設滯后導致公眾參與環(huán)境保護行為缺少保障。如《環(huán)境影響公眾參與暫行辦法》第十五條從現(xiàn)實操作層面來分析，相關單位在選擇被征求意見的公眾范圍上存在相當?shù)牟淮_定性，可以利用“沒有細化的規(guī)則來確定公眾范圍”，選擇對環(huán)境事項利益影響較小或對該環(huán)境事項沒有認識的公眾意見，從客觀上剝奪了有利害關系的一些公眾對該環(huán)境事項的表達權。此外，在損害賠償?shù)葯C制上更是嚴重欠缺，尤其是環(huán)境保護行政部門無法對違法破壞環(huán)境的企業(yè)進行合理的處罰，受到影響最多的公眾無法從中獲取合理的補償，從而嚴重制約了公眾參與環(huán)境保護的積極性。

　　第二，多元文化深刻影響公眾參與環(huán)境保護積極性和主動性。一是傳統(tǒng)文化依舊深刻影響公眾參與環(huán)境保護。面對一些破壞環(huán)境行為現(xiàn)象，很多人依舊有“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”、“事不關己，高高掛起”等思想，不愿意勇敢站出來制止。二是西方功利主義的文化思想嚴重制約了公眾參與環(huán)境保護。許多人依舊將利益放在第一位，認為當前犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟發(fā)展的速度是可取的，在遇到破壞環(huán)境的違法行為時完全不會采取任何行動予以制止。三是環(huán)境保護宣傳教育活動存在不足。在調查中發(fā)現(xiàn)，80%的公眾獲得環(huán)境保護知識的渠道主要是傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡媒體，只有15%的公眾認為自己環(huán)境保護知識來源于政府行政職能部門的宣傳教育。84%的受眾對政府行政職能部門的環(huán)境保護法律法規(guī)和專業(yè)知識宣傳教育工作的認可度較低。四是社會組織發(fā)展不夠。截止到2011年底，閔行區(qū)各種社會組織(NGO)數(shù)量總共達到200多個，其中環(huán)保組織或者與環(huán)境保護有關的社會組織數(shù)量也就將近10個，占全區(qū)社會組織數(shù)量不到5%。五是城市生存壓力嚴重削弱了公眾參與環(huán)境保護積極性。目前經(jīng)常參加環(huán)境保護相關活動最多的群體是老年人、大中小學生，而年輕人中能主動參與環(huán)境保護活動的比例不高，即使偶爾參加也是屬于被動參與。源于日常工作壓力、生活壓力的年輕上班族往往不愿意主動參加更多的社會公益活動。

　　二、公眾參與環(huán)境保護對政府提升社會管理能力的積極作用

　　公眾作為社會組成人員，必須主動參與到社會事務管理之中，逐漸走出“政府依賴型”模式，尤其是在環(huán)境保護領域，公眾的積極參與能極大提升政府的社會管理能力。

　　(一)公眾參與環(huán)境保護能切實提升政府的社會管理能力。首先，通過公眾參與制約政府權力，不斷提升政府社會管理實效。當前我國政府由于處于一種全能型的狀態(tài)，政府的權限也就比較大，很容易出現(xiàn)公共權力單極化和公共權力運用的單向性，從而導致資源配置中非均衡性，并侵犯到公民個人領域的正當權利。公眾生活的環(huán)境本來就屬于公共范疇，但一旦公共范圍內缺乏有力的制約，就更容易導致權力的濫用而極大破壞環(huán)境。因此，公眾參與環(huán)境保護領域行使正當權利，能有效制約政府權力。

　　其次，公眾參與環(huán)境保護能推動政府轉變職能提升公共服務均等化。一方面，隨著經(jīng)濟狀況的不斷好轉，人民日益重視個人健康，對環(huán)境質量的訴求越來越高;另一方面，我國社會主義民主政治在不斷改革中培育了公眾的民主意識，使公眾參與各種社會事務甚至政治生活的愿望越來越強烈，尤其是對關系到公眾切身利益的公共政策制定過程的關注度更加強烈。從目前公眾參與環(huán)境保護現(xiàn)狀來看，公眾參與意識的增強、參與渠道的拓寬對政府轉變職能產(chǎn)生了影響。

　　(二)公眾參與環(huán)境保護能積極推動社會主義民主政治發(fā)展。首先，公眾參與環(huán)境保護能有效培育民主政治意識。公眾通過參與環(huán)境保護系列活動，不僅維護了自身的權益，更是實踐了社會主義民主政治。因此，在經(jīng)常性的參與過程中，公眾內心形成的不僅僅是環(huán)保意識，更是一種民主政治意識，從而不斷推動社會主義民主政治發(fā)展。

　　其次，公眾參與環(huán)境保護有利于提高政府民主執(zhí)政意識。公眾參與環(huán)境保護也是基層民主得以體現(xiàn)的重要渠道，政府為了保障公眾的民主權利，就必須轉變觀念，始終以群眾利益為先，以保障公眾民主權利為重。

　　三、提升公眾參與環(huán)境保護的有效途徑

　　(一)加大環(huán)境保護宣傳教育力度，積極培育公眾環(huán)境保護意識。首先，立足學校陣地開展環(huán)境保護宣傳教育。加強對在校學生的環(huán)保教育，通過培育在校學生環(huán)境保護意識，從而影響到家庭成員形成環(huán)境保護意識。充分利用上海交通大學、華東師范大學、上海電機學院等平臺，通過采取校企合作以及學校與社會合作等方式，在高校學生中深入傳播環(huán)境保護知識，廣泛宣傳環(huán)境保護的有效路徑和重要性。

　　其次，立足社區(qū)平臺開展經(jīng)常性的環(huán)保宣傳教育。街道及社區(qū)是公眾經(jīng)常聚集的平臺，也是宣傳踐行環(huán)境保護的重要平臺。通過這些平臺，發(fā)揮基層環(huán)保干部及環(huán)保愛好者的作用，擺脫公眾在環(huán)境保護上的“政府依賴性”。

　　再次，立足現(xiàn)代多媒體信息技術開展環(huán)境保護宣傳教育。利用電視、報紙和廣播等傳統(tǒng)媒體進行經(jīng)常性長期性的宣傳教育。充分發(fā)揮網(wǎng)絡媒體在環(huán)境保護宣傳中的重要作用，強化各職能部門網(wǎng)站的宣傳功能。還要充分發(fā)揮微博平臺的作用。

　　(二)提升文化軟實力，以文化力量影響公眾參與環(huán)境保護。首先，培育公眾積極參與社會管理的政治文化。一是促進公民政治社會化，結合各種媒體信息的不斷傳播，通過提升公民對政治制度以及政治制度的輸入和輸出的理解，培育公眾政治知識結構;二是培養(yǎng)公眾政治情感，通過不斷改善民生來提升公眾對政府以及政治意識的高度認同感;三是塑造公眾主體意識，不斷提升公眾對自我獨立政治人格的高度認同感，充分發(fā)揮公眾作為環(huán)境利益的主體在保護環(huán)境中的能動性。

　　其次，深入培育公眾生態(tài)文明意識。一是優(yōu)化社會環(huán)境，創(chuàng)造有利于生態(tài)文明意識培育的氛圍。充分發(fā)揮當前傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡媒體的教育功能和導向及監(jiān)督作用，積極鼓勵公眾投身環(huán)境保護;二是提高公眾認識，樹立正確的生態(tài)文明觀。行政職能部門要利用多種渠道向公眾傳播國際國內生態(tài)環(huán)保動態(tài)，增強公眾對自然、人文生態(tài)和人與自然關系的認知，培育公眾生態(tài)保護意識和環(huán)境憂患意識;三是健全政策法規(guī)，培育生態(tài)文明意識。通過政府行政機關制定并完善相關的政策和法規(guī)，將培育生態(tài)文明意識的手段與行政、經(jīng)濟、法律手段相結合，為生態(tài)文明意識培育營造良好秩序。

　　再次，豐富群眾文化生活，培育健康科學的消費觀念。一是持續(xù)深入加大群眾文化生活建設力度，在街道和社區(qū)建設文化活動中心，吸引更多的人在工作之余參與群眾文化生活;二是加大學校體育場地設施的開放力度;三是培育健康消費方式，正確引導消費結構升級，在公眾中不斷培育綠色、低碳等環(huán)保消費觀念，形成有利于資源節(jié)約、環(huán)境友好的科學合理的消費模式。

　　(三)強化信息公開，保障公眾環(huán)境知情權。首先，加大政府環(huán)境信息主動公開力度，充分保障公眾環(huán)境信息知情權。一是繼續(xù)深入擴大環(huán)境信息公開主體范圍，除了環(huán)保局承擔大量環(huán)境信息公開責任之外，其它行政職能部門例如鎮(zhèn)街道和工業(yè)區(qū)作為政府責任主體，也必須主動將本部門牽涉到環(huán)境方面的信息進行公開，做到多部門參與多渠道公開。二是正確處理好主動公開與依申請公開的關系，不斷擴大政府主動公開環(huán)境信息范圍，在豐富公眾環(huán)境信息知識的同時，也強化了公眾對政府行政的監(jiān)督作用。三是加大環(huán)境信息公開培訓力度，提升環(huán)境信息公開工作人員的素質與能力，做到專業(yè)性和行政職能的多重覆蓋，確保信息公開的廣度和深度，從深層次保障公眾環(huán)境信息知情權。

　　其次，加強環(huán)境信息公開與公眾參與機制的有機結合。從環(huán)境信息公開和公眾參與的關系來看，環(huán)境信息公開制度應該是公眾參與制度的鋪墊，環(huán)境信息公開等具體制度設計應充分考慮到滿足公眾參與制度的需要，從而增加公眾參與過程中的信息可得程度，減緩政府與公眾之間的信息不對稱狀態(tài)，形成兩者溝通過程中有效信息的交流與反饋。