【關(guān)鍵詞】 海洋安全 海洋安全治理 海洋安全困境 全球治理

　　海洋提供人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)自然要素，也是人類文明得以生成和發(fā)展的重要載體。海洋承載著全球范圍內(nèi)超過90%的國際貿(mào)易， 是當(dāng)今世界交通設(shè)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)平衡最為核心的要素，同時(shí)也是串聯(lián)地緣聯(lián)系相對(duì)松散國家并實(shí)現(xiàn)其利益聚合的政治手段。 自大航海時(shí)代以來，海洋就成為權(quán)力政治和國家利益的角逐場，沖突貫穿了整個(gè)海洋安全敘事過程。然而，海洋的天然連通性奠定了其開放的基本特征。隨著經(jīng)濟(jì)全球化不斷推進(jìn)，人類對(duì)海洋的依賴日益加深，各類傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全威脅交織，并依托海洋擴(kuò)散為全球性議題。諸如海盜活動(dòng)與武裝劫掠、海上走私和非法交易、海洋生態(tài)環(huán)境及資源開發(fā)、非法捕魚等行為，都已超過國家或區(qū)域性國際組織的管轄能力范圍。但海洋安全治理如同其他全球性議題一樣，公共產(chǎn)品的供給與需求失衡成為責(zé)任分配的首要障礙，國家實(shí)力與治理意愿的差異客觀上造成了治理領(lǐng)域的權(quán)力真空，并進(jìn)一步加劇了海上安全風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而形成了不可忽視的全球性挑戰(zhàn)。

　　隨著全球化進(jìn)程的日益推進(jìn)，海洋安全的重要性逐漸被國際安全、海洋治理和海事政策等相關(guān)各界認(rèn)可，并成為國際社會(huì)共同關(guān)注的焦點(diǎn)議題。海洋議題的安全化進(jìn)程使得國際層面和國家層面的議事日程緊密聯(lián)系，促使國際社會(huì)主要行為體致力于增強(qiáng)其對(duì)海洋安全風(fēng)險(xiǎn)的有效回應(yīng)，如美國、歐盟、英國等傳統(tǒng)西方海洋強(qiáng)國或地區(qū)皆嘗試增強(qiáng)其海洋安全治理政策的連貫性和組織性，以應(yīng)對(duì)冷戰(zhàn)結(jié)束后多元化的海上安全挑戰(zhàn)。隨著中國在全球經(jīng)貿(mào)格局中作用的日益突出，中國的海洋安全意識(shí)也在逐漸形成和完善，相關(guān)倡議設(shè)計(jì)和布局也得以不斷優(yōu)化。自黨的十八大首次提出海洋強(qiáng)國倡議以來，經(jīng)略海洋已逐步成為中國國家發(fā)展倡議和對(duì)外政策的重要組成部分。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，“積極發(fā)展藍(lán)色伙伴關(guān)系，深度參與國際海洋治理機(jī)制和相關(guān)規(guī)則制定與實(shí)施，推動(dòng)建設(shè)公正合理的國際海洋秩序，推動(dòng)構(gòu)建‘海洋命運(yùn)共同體’”。這凸顯了海洋安全在中國總體國家安全中的重要地位。如何構(gòu)建海洋安全治理的合理路徑，并有效應(yīng)對(duì)其在國內(nèi)、國際層面的挑戰(zhàn)，是中國參與國際互動(dòng)和全球治理必須解決的關(guān)鍵問題之一。

　　一、海洋安全要素的構(gòu)成與發(fā)展特征

　　隨著海洋風(fēng)險(xiǎn)種類的日益多樣化和復(fù)雜化，海洋安全的構(gòu)成要素及其失序的表征也在不斷發(fā)生變化，從而導(dǎo)致國際行為體對(duì)海洋安全的關(guān)切范疇和議題關(guān)聯(lián)范圍日趨擴(kuò)大。在中文語境下，海洋安全概念相對(duì)較為寬泛，但英文語境下的海洋安全在系統(tǒng)層面至少包括三個(gè)維度的要素，即Maritime Security、Maritime Safety和Marine Safety。 其中，Maritime Safety概念較早出現(xiàn)于國際社會(huì)的議事日程，更多涉及與“人”和“人的活動(dòng)”直接相關(guān)的安全議題，在國際政治中往往屬低政治領(lǐng)域;Maritime Security則與防務(wù)政策密切相關(guān)，往往涉及國家行為體高政治層面的諸多安全議題，如軍事安全、領(lǐng)土與主權(quán)安全等;“Marine Safety”的治理主體較為確切，具體指海洋在自然層面的諸多安全要素，包括海洋生態(tài)環(huán)境、海洋可持續(xù)發(fā)展、海洋自然資源的開發(fā)與利用等。同時(shí)，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)已成為當(dāng)前國際社會(huì)關(guān)注的重要經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易發(fā)展議題之一，這進(jìn)一步擴(kuò)大了海洋安全所涵蓋的場域和空間范疇。各類海洋安全議題雖被明確界定，但不同議題所涉及安全要素多有交叉，使得海洋安全議程整體變得更為復(fù)雜和多元。

　　第一，以國家行為體作為主體的傳統(tǒng)海洋安全要素構(gòu)成了國家行為體之間涉海沖突與合作的主要內(nèi)容，其中既包括軍事層面，也涉及非軍事層面。因?yàn)楹Ｑ蟀踩c涉海國家國內(nèi)安全政策和對(duì)外關(guān)系密切相關(guān)，所以受國際體系和國際秩序影響較大。海洋安全秩序是指在特定海洋地理單元內(nèi)部和海洋體系層面形成的相對(duì)穩(wěn)定的互動(dòng)模式。其基于國家間相互依存的關(guān)系，凸顯海洋安全治理的制度含義，側(cè)重對(duì)海洋傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)的防御性回應(yīng)。受傳統(tǒng)權(quán)力政治要素的慣性影響，傳統(tǒng)意義上的海洋強(qiáng)國往往在海洋安全秩序及其相關(guān)議程塑造過程中更具相對(duì)優(yōu)勢，甚至在一定程度上主導(dǎo)全球海洋安全秩序。例如，國際社會(huì)可能會(huì)因美國所具有的海洋權(quán)力相對(duì)優(yōu)勢認(rèn)為當(dāng)前國際海洋安全秩序是由美國等西方國家所主導(dǎo)。 這也在一定程度上誘發(fā)國際社會(huì)主要海洋行為體基于海權(quán)進(jìn)行的負(fù)面競爭，進(jìn)而尋求在海上的相對(duì)優(yōu)勢，并加劇海洋安全風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，隨著國際社會(huì)權(quán)力格局的動(dòng)態(tài)變化，海上安全秩序也會(huì)隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變和調(diào)整， 加之新冠肺炎疫情擴(kuò)散和全球氣候變化等并非以人類社會(huì)作為主要治理主體的全球議題持續(xù)影響國際社會(huì)的議事日程，海上安全環(huán)境將變得更為復(fù)雜。

　　第二，就“國家行為體”和“非國家行為體”交互作用明顯的非傳統(tǒng)海洋安全要素而言，相關(guān)安全風(fēng)險(xiǎn)已成為當(dāng)前國際社會(huì)的主要海洋安全關(guān)切。隨著國際社會(huì)持續(xù)推進(jìn)對(duì)與海洋直接相關(guān)的經(jīng)濟(jì)資源的開發(fā)，加之以海洋作為主要載體的國際貿(mào)易在各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用進(jìn)一步強(qiáng)化，使得海洋安全風(fēng)險(xiǎn)的范疇不斷擴(kuò)展。雖然，此類海洋安全風(fēng)險(xiǎn)并非直接與國家主權(quán)和軍事安全相關(guān)，但基于海洋自然環(huán)境資源開發(fā)的競爭、自然災(zāi)害及環(huán)境保護(hù)、海洋航行安全(包括人和航行器的安全)、跨國犯罪和走私販私、糧食安全、非法捕撈和氣候變化等議題的重要性日益凸顯，相關(guān)議題要素的延伸和關(guān)聯(lián)通過相關(guān)人道主義危機(jī)和可持續(xù)發(fā)展議題呈現(xiàn)，逐漸打破海洋安全治理主體和客體之間的界限，并重塑全球海洋安全秩序。事實(shí)上，相較于傳統(tǒng)海洋安全要素，對(duì)非傳統(tǒng)安全要素的治理在很大程度上并不依賴于軍事實(shí)力，且很有可能處于各類安全風(fēng)險(xiǎn)要素排序的較低位次，也因此似乎更易于管控和治理，并具有國際合作的基礎(chǔ)。 但是，各類威脅因素的相互交織和互動(dòng)，解決起來往往難度更大，對(duì)國家能力建設(shè)和國際合作的要求也更高。

　　第三，海洋環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)要素不僅威脅特定海洋區(qū)域國家和地區(qū)的環(huán)境安全和社會(huì)治理，也對(duì)各環(huán)流圈內(nèi)部和外部的其他行為體產(chǎn)生影響。不論相關(guān)環(huán)境和自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是否因人類活動(dòng)而引發(fā)，因其受海洋所涉及大氣、水文等環(huán)流形式影響和擴(kuò)散，海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)施動(dòng)者和受動(dòng)者之間的界限日趨模糊。海洋作為人類生產(chǎn)、生活和空間溝通的重要載體，其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有顯著的彌散性特征，即海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和治理成效都由全人類共擔(dān)。事實(shí)上，因海洋對(duì)地理和氣候系統(tǒng)具有調(diào)節(jié)作用，不僅海洋國家易受海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的影響，而且內(nèi)陸國家的氣候和生態(tài)環(huán)境也受海洋影響，只是脆弱性表現(xiàn)形式略有差異。氣候變化、環(huán)境退化和海洋資源開發(fā)的綜合影響將深刻改變相關(guān)國家國內(nèi)治理和全球治理的路徑選擇和政策塑造，但不同國家因其國內(nèi)治理能力不足很難對(duì)其進(jìn)行有效管理。特別是在海上自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管控方面，國際社會(huì)的能力建設(shè)和治理手段本就明顯不足，而發(fā)展中國家和欠發(fā)達(dá)國家相較發(fā)達(dá)國家應(yīng)對(duì)海上自然風(fēng)險(xiǎn)的脆弱性表現(xiàn)得更為突出，甚至無法捍衛(wèi)其海洋利益，更不用說為海洋區(qū)域治理作出貢獻(xiàn)了。

　　第四，就“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”發(fā)展而言，經(jīng)濟(jì)議題使包括海洋軍事安全、環(huán)境安全和可持續(xù)發(fā)展在內(nèi)的傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)海洋安全議題相互交織，強(qiáng)化了國際社會(huì)對(duì)海洋安全秩序的關(guān)注。海洋在地理空間上的廣泛性使得“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”不僅涉及海陸統(tǒng)籌和海上通道等海洋安全要素，也因不同國家的海上經(jīng)濟(jì)利益差別，導(dǎo)致較難達(dá)成海洋安全治理共識(shí)。如同樣針對(duì)海上非法捕撈活動(dòng)(Illegal， Unreported， and Unregulated Fishing， IUU Fishing)，擁有較大專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的國家可能會(huì)因?yàn)楸O(jiān)督和管控能力不足而將其視為海洋安全治理的優(yōu)先事項(xiàng)，而專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)較小但捕魚船隊(duì)規(guī)模龐大的國家可能會(huì)反對(duì)將IUU列入海洋安全風(fēng)險(xiǎn)范疇。 海洋經(jīng)濟(jì)議題的廣泛性使得利益攸關(guān)方過于龐雜和分散，無法期望國際社會(huì)針對(duì)特定海洋安全風(fēng)險(xiǎn)和倡議前景問題達(dá)成一致。這也在一定程度上源于政治分歧導(dǎo)致國際溝通方面的挑戰(zhàn)使合作成本劇增。雖然國際海洋經(jīng)濟(jì)秩序已經(jīng)基本確立，但是因其影響因素多元且復(fù)雜，任何單一國家都難以左右其進(jìn)程。因此，與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的安全秩序的建立仍處于十字路口，二者之間的非對(duì)稱性仍然較為明顯。

　　總之，隨著國家間圍繞海洋的競爭與合作關(guān)系日益密切，人類活動(dòng)對(duì)海洋資源的利用在不斷加深，針對(duì)各類跨議題安全要素的信息獲得和管控成為海洋實(shí)力的重要來源， 從而重新塑造以復(fù)雜性和多樣性為特征的全球海洋安全治理格局。概括地說，當(dāng)前國際社會(huì)海洋安全要素的變化與發(fā)展特點(diǎn)包括多個(gè)方面。首先，涵蓋的議題數(shù)量逐漸增加且范圍不斷擴(kuò)大，海洋安全治理在一定程度上遵循了功能主義的發(fā)展路徑，各類安全要素的融入逐漸深化、關(guān)聯(lián)不斷擴(kuò)展，囊括由高到低各類政治議題。其次，政策議題的專業(yè)化趨勢日益強(qiáng)化，對(duì)國家行為體和非國家行為體的治理能力要求更高、專業(yè)集約化程度更為顯著，但因此也使得全球?qū)用驷槍?duì)海洋安全達(dá)成共識(shí)的難度大幅上升。再次，海洋安全治理框架內(nèi)各政策議題的聯(lián)系日益密切，互動(dòng)愈加頻繁。雖然海洋政策的核心議題依然與經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題高度相關(guān)，但也因影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定的海上安全要素種類繁多，亟需國際社會(huì)主要行為體更好地協(xié)調(diào)不同行為主體之間的政策偏好，統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全要素與非傳統(tǒng)安全要素，以復(fù)合政策手段應(yīng)對(duì)不斷發(fā)展與演變的海洋安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，國際社會(huì)主要行為體均通過各種政策手段嘗試進(jìn)行海洋安全治理。例如北約(NATO)新近通過《以合作強(qiáng)化海洋安全文件》(Strengthening Maritime Security Through Cooperation)重申多維手段保障聯(lián)盟海洋安全的重要性;歐盟于2018年重新修訂《歐盟海洋安全倡議》(Maritime Security Strategy)行動(dòng)方案，強(qiáng)調(diào)將海洋安全要素納入共同海洋政策議題領(lǐng)域。

　　二、海洋安全治理困境及其表現(xiàn)形式

　　海洋安全議題及其內(nèi)涵在冷戰(zhàn)后發(fā)生了重要變化，但海洋安全秩序仍然缺乏最為基本的全球框架。就目前全球海洋安全治理體系而言，海洋安全具有以國家行為體為基礎(chǔ)、制度上具有一定先決性、利益相關(guān)群體界定相對(duì)保守、航運(yùn)業(yè)占主體地位以及更側(cè)重形式而非過程等基本特征。 因此，海洋治理決策一旦出現(xiàn)失誤，將造成大規(guī)模不可逆的負(fù)面效應(yīng)，其影響范圍將涉及眾多產(chǎn)業(yè)部門(班輪、貨物、輪渡)、主要活動(dòng)形式(安全、效率及環(huán)境保護(hù))及世界絕大部分海洋區(qū)域。海洋安全議題不僅與全球?qū)用娴母鞣N治理意愿相關(guān)，也覆蓋包括區(qū)域?qū)用婧蛧覍用娴闹卫韲L試。現(xiàn)行海洋治理秩序存在明顯不足，難以應(yīng)對(duì)層出不窮的全球性海洋安全議題。加之復(fù)雜的地緣政治要素，海洋安全治理困難重重。

　　第一，目前相關(guān)國際立法較為松散，法律約束力與效果欠佳。《聯(lián)合國海洋法公約》和包括國際海事組織(International Maritime Organization)等在內(nèi)的相關(guān)組織或各種架構(gòu)共同構(gòu)成了海洋安全治理全球體系的機(jī)制主體，并由此延伸至不同的地理區(qū)域和功能領(lǐng)域。其基本價(jià)值宗旨可歸為解決海洋安全失序狀態(tài)，為國際社會(huì)尋求解決海洋安全分歧的制度依據(jù)。聯(lián)合國及其他區(qū)域性國際組織通過了諸多涉及海洋運(yùn)輸、人道主義救援、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等議題的規(guī)則，比如《國際海上生命安全公約》(International Convention for Safety of Life at Sea)、《制止危及海上航行安全非法行為公約》(IMO Convention on the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation)、《班輪公會(huì)行為守則公約》(Convention on a Code of Conduct for Liner Conferences)、《國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》(International Convention on Oil Pollution Preparedness， Response and Cooperation)等。然而，現(xiàn)存海洋立法難以解決所有海洋安全問題，現(xiàn)行成文法難以涵蓋所有海洋安全問題，且國家行為體往往會(huì)依據(jù)其利益訴求而決定是否對(duì)國家實(shí)踐構(gòu)成國際習(xí)慣予以認(rèn)定。不同國家對(duì)于有關(guān)公約或規(guī)則的適用存在不同的法律解釋，同時(shí)，《聯(lián)合國海洋法規(guī)則》對(duì)海洋區(qū)域的劃分在一定程度上加劇了相關(guān)海域劃界的復(fù)雜性， 由此加劇了海洋安全風(fēng)險(xiǎn)。顯然，海上安全公共產(chǎn)品的立法難以解決實(shí)踐中的所有問題。

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