摘要：關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的討論由來己久，面對農(nóng)村集體建設(shè)用地大量流轉(zhuǎn)的事實，繼續(xù)討論是否開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)顯然是不合時宜的，既然流轉(zhuǎn)市場己經(jīng)存在，問題的焦點就應(yīng)該是弄清流轉(zhuǎn)中存在著什么問題，以及如何規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，促進市場的良性發(fā)展。對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，各地也做了一些積極的探索，本文從進一步規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的問題和解決的措施方面作一些初步的探討。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村 集體土地 使用權(quán) 流轉(zhuǎn)

　　土地作為一種生產(chǎn)要素，只有合理流動，才能提高使用效益，也只有合理流動才能真正體現(xiàn)土地生產(chǎn)要素的性質(zhì)，所以土地流轉(zhuǎn)是必然的趨勢。所謂農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，其實質(zhì)就是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

　　一、農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要內(nèi)涵

　　首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的首要前提就是要明晰所有權(quán)歸屬，界定土地使用主體的權(quán)利范圍，使土地流轉(zhuǎn)在法律上得到保障。如果產(chǎn)權(quán)不明晰，市場機制就無法正常運作。在現(xiàn)實生活中，因產(chǎn)權(quán)主體不明、權(quán)利不全，造成土地流轉(zhuǎn)過程中土地收益流失;或因承包權(quán)不穩(wěn)定、使用權(quán)不完全，致使土地流轉(zhuǎn)困難等問題，都與產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰關(guān)聯(lián)很大。因此，我國的土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的只能是使用權(quán)，不能是所有權(quán)。

　　其次，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須嚴格控制在國土資源部明確的流轉(zhuǎn)框架范圍內(nèi)：1、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須符合土地總體利用規(guī)劃，不符合規(guī)劃的土地不能流轉(zhuǎn)。2、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須是經(jīng)過依法批準(zhǔn)、依法取得的土地，違法用地不能流轉(zhuǎn)。3、如果在流轉(zhuǎn)當(dāng)中需要把農(nóng)用地變成建設(shè)用地，必須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。4、依法允許轉(zhuǎn)讓的集體建設(shè)用地，必須按一定的程序報縣以上國土資源部門批準(zhǔn)。

　　二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的問題

　　1、法律法規(guī)不夠完善?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”上述規(guī)定一方面對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)采取嚴格限制和禁止的態(tài)度，另一方面也給集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)開了一道小口，便破產(chǎn)或兼并等原因造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地被動流轉(zhuǎn)合法化。其實質(zhì)是既承認二級市場的存在，又在一定程度上否定一級市場的合法性，而二級市場必須以一級市場為基礎(chǔ)，法律對流轉(zhuǎn)采取的含糊態(tài)度很大程度上限制了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的正常發(fā)展。另外國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》(國辦法[2007]71號)規(guī)定:“任何涉及土地管理制度的試驗和探索都不能違反國家的土地用途管理制度”，使得這些問題的解決，還有賴于《土地管理法》的修改。

　　2、地方政府的定位影響流轉(zhuǎn)。按有關(guān)法律規(guī)定，國有土地所有權(quán)歸國家，地方各級政府代表國家對國有土地使用權(quán)進行處置，并享有國有土地的收益權(quán)。但在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理中，所有者是農(nóng)民集體組織，地方各級政府不再具有產(chǎn)權(quán)代表身份。但是集體土地流轉(zhuǎn)過程中所蘊含的巨大經(jīng)濟利益讓有些地方政府為了能夠分一杯羹而不顧農(nóng)民的利益，干預(yù)正常的流轉(zhuǎn)，影響了集體土地流轉(zhuǎn)市場的正常秩序。

　　3、土地流轉(zhuǎn)實際操作難度較大。一是對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件和范圍的界定上，當(dāng)前主要有四種情況。第一種是按照城市規(guī)劃區(qū)迸行區(qū)分，城市規(guī)劃區(qū)外的集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地則不允許流轉(zhuǎn)，應(yīng)通過征地制度改革解決。第二種是按照是否為新增建設(shè)用地進行區(qū)分，現(xiàn)有非農(nóng)集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，新增非農(nóng)集體建設(shè)用地則不允許流轉(zhuǎn)。第三種是符合土地利用總體規(guī)劃的集體建設(shè)用地均可以流轉(zhuǎn)。第四種流轉(zhuǎn)范圍是符合土地利用總體規(guī)劃并經(jīng)依法批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地。二是對于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)系和方式，目前在流轉(zhuǎn)關(guān)系上很多學(xué)者認為應(yīng)當(dāng)首先明確集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人之間的首次流轉(zhuǎn)關(guān)系，其次才是土地使用權(quán)人之間的再流轉(zhuǎn)關(guān)系。在流轉(zhuǎn)方式上，有的地方提出應(yīng)包括出讓、租賃、作價出資(入股)、聯(lián)營和轉(zhuǎn)讓、出租等形式，并應(yīng)分別明確各種形式的定義、操作程序等。三是對于土地流轉(zhuǎn)后的使用年期的確定，到底是參照《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，還是由雙方約定，最高年限不得超過同類國有土地使用權(quán)出讓的最高年限，目前仍在討論。

　　4、土地流轉(zhuǎn)收益分配不合理。集體建設(shè)用地屬于農(nóng)村集體所有，級差地租則應(yīng)該在所有者、使用者和各級政府之間按照各自對土地的開發(fā)投資比例進行分配。但很多集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的收益分配情況較為混亂，所有者、使用者和各級政府之間的利益分配關(guān)系不清。

　　三、規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)采取的措施

　　1、加快法制建設(shè)。一要明確集體土地產(chǎn)權(quán)的法律界定，規(guī)范農(nóng)民集體的組織形式，避免產(chǎn)權(quán)主體虛置與權(quán)力職能重疊。二要完善流轉(zhuǎn)的法律內(nèi)容，盡快確定相關(guān)法律文本，為集體土地流轉(zhuǎn)年限、流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)形式、收益分配和規(guī)劃管理等提供法律依據(jù)。

　　2、明確政府角色定位。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理中，所有者是農(nóng)民集體組織，地方各級政府不再具有產(chǎn)權(quán)代表身份，只是通過職能部門對流轉(zhuǎn)活動進行管理和服務(wù)。因此，在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，地方各級政府應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確界定自身的角色和職能，不斷規(guī)范行政行為。要加強法律法規(guī)宣傳，營造依法流轉(zhuǎn)和依法用地的氛圍，嚴肅查處私自交易、低價出讓的行為，通過建立和完善土地市場，完善交易程序，簡化辦事環(huán)節(jié)等有效的管理，規(guī)范流轉(zhuǎn)市場，顯化土地價值，維護合法的土地財產(chǎn)權(quán)益。

　　3、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，在國家沒有頒發(fā)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)辦法的情況下，應(yīng)參照國有土地出讓轉(zhuǎn)讓辦法進行規(guī)范。同時，根據(jù)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的特點，明晰流轉(zhuǎn)條件、范圍以及流轉(zhuǎn)方式。對于流轉(zhuǎn)的條件和范圍，筆者認為，只要是符合土地利用總體規(guī)劃并經(jīng)依法批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地，均可依法使用和流轉(zhuǎn)，不應(yīng)實行“圈內(nèi)”、“圈外”區(qū)別對待，也不應(yīng)按是否屬于公益性質(zhì)來區(qū)分。此外，使用集體建設(shè)用地進行開發(fā)建設(shè)，要納入所在地市、縣人民政府的供地計劃。對于流轉(zhuǎn)的方式，根據(jù)省內(nèi)外試點地區(qū)的做法，應(yīng)包括出讓、轉(zhuǎn)讓、聯(lián)營入股、租賃等，但應(yīng)明確，集體建設(shè)用地不管以何種方式流轉(zhuǎn)，均不得進行房地產(chǎn)開發(fā)。

　　4、實行有償伎用，合理分配收益。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益，應(yīng)根據(jù)各地的不同情況，合理確定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組的分配比例，原則上，土地所有者應(yīng)占大頭。地方政府是否參與分配，可根據(jù)具體情況確定一定的比例，但不應(yīng)強制統(tǒng)一。地方政府和集體經(jīng)濟組織主管部門要采取有效措施，確實加強對流轉(zhuǎn)收益資金的管理，確保集體土地收益在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村社會穩(wěn)定方面發(fā)揮作用。集體土地流轉(zhuǎn)收益原則上應(yīng)?？顚Ｓ?，主要用于被用地農(nóng)戶的安置補償，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公益事業(yè)發(fā)展，土地開發(fā)整理以及包括興辦企業(yè)在內(nèi)的投資等，為集體經(jīng)濟組織所有成員謀求源源不斷或直接或間接的收益。參考文獻：

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