本篇財政論文探討基于財政分權(quán)和財政缺口的土地財政問題，本研究從財政分權(quán)與財政缺口視角分析土地財政問題，通過分析發(fā)現(xiàn)分稅制實施之后，地方本級財政收支由盈余轉(zhuǎn)變?yōu)槌嘧郑瑸榻档捅炯壺斦笨冢胤秸e極尋求預(yù)算外財政收入，中國特有的土地制度，使得地方政府成為土地征用與出讓唯一壟斷者，政府官員作為經(jīng)濟與政治參與人，為提高自身收入水平與獲取更高的晉升機會，加劇地方賣地行為，對土地財政依賴性不斷增強。

　　《財政研究》Public Finance Research(月刊)1980年創(chuàng)刊，是財政理論刊物。對財經(jīng)工作中的重大課題進實證分析和行理論探討，報道財經(jīng)理論研究和實踐方面的最新成果與動向，介紹中外財經(jīng)理論研究的新觀點新知識，讀者為財經(jīng)部和企事業(yè)工作人員、財經(jīng)理論工作者和財經(jīng)院校師生。《財政研究》主管單位：中國財政學(xué)會，主辦單位：中國財政學(xué)會，國內(nèi)統(tǒng)一刊號：11-1077/F，國際標準刊號：1003-2878

　　改革開放之后，中國的財政體制由計劃經(jīng)濟時期的“統(tǒng)收統(tǒng)支制”，轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸斦杖胝贾黧w的“財政包干制”。1994年，為增加中央財政收入，又進行了“分稅制改革”，“分稅制”下，地方稅占總稅收收入的比重明顯降低，地方政府預(yù)算內(nèi)財政收入大幅度減少。另一方面，地方政府的事權(quán)卻未予以相應(yīng)減少，從而出現(xiàn)中央和地方政府財-事權(quán)明顯失衡，于是為緩解地方政府財政支出壓力和日益拉大的財政收支缺口，地方政府開始尋求包括向中央政府申請土地批租權(quán)在內(nèi)的預(yù)算外收入。中國現(xiàn)行法律規(guī)定，地方政府出于“公共利益”的考慮和建設(shè)可征用農(nóng)地，中央政府批準地方政府擁有土地征用或買賣權(quán)，這樣地方政府便以較低價格從村集體和農(nóng)戶手中征用土地，再轉(zhuǎn)手向土地開發(fā)商高價出賣土地，以獲取巨大的土地出讓金預(yù)算外收入，中國是政治集權(quán)、財政分權(quán)國家，地方政府官員是經(jīng)濟與政治參與人，通過低價征地、高價出讓商業(yè)用地提高自身收入水平與晉升機會的激勵可能，加劇地方政府實行土地財政。地方政府過度依賴土地財政，將導(dǎo)致中國經(jīng)濟發(fā)展中的資源配置狀況進一步惡化、耕地銳減、將固化傳統(tǒng)的外延的粗放的經(jīng)濟增長方式與惡化已經(jīng)十分嚴重的社會收入分配狀況，從而最終動搖經(jīng)濟發(fā)展所必需的社會和諧穩(wěn)定環(huán)境和基礎(chǔ)。

　　文獻綜述

　　國內(nèi)外學(xué)者對中國土地財政原因觀點各異，其中蔣震和邢軍(2011)、劉錦(2010)、吳群和李永樂(2010)、Wang(2013)、Sha Kaixun(2006)認為主要包括分稅制背景下地方事-財權(quán)不匹配、官員晉升錦標賽、土地與財稅制度缺陷及監(jiān)督不足、經(jīng)濟發(fā)展模式缺陷和地方債務(wù)論等;陳志勇和陳莉莉(2012)、錢忠好等(2007)、林燕解(2010)、周昕皓和胡妍(2010)認為地方政府過度依賴土地財政不利于經(jīng)濟良性發(fā)展，容易誘發(fā)尋租問題，加速政府腐敗問題，中國土地可用面積有限，人均耕地面積低于世界平均水平，土地財政不具有可持續(xù)性，不斷減少的耕地面積將引發(fā)中國糧食安全問題;朱青(2010)、戴雙興(2009)、

　　陸銘(2010)認為中國土地可用面積有限，土地財政不具有可持續(xù)性，要建立一個科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付機制，開征物業(yè)稅，監(jiān)督與管理地方土地財政，并允許農(nóng)地入市交易，提高征地補償標準，降低地方政府對土地財政的依賴性。

　　理論分析

　　(一)地方政府土地財政收入情況

　　東部地區(qū)土地財政收入絕對量與相對量均位于全國最高水平，江蘇省2011年土地財政收入為5460.61億元，相當于西部12個省總和，土地財政收入占總財政收入的比重為86%;北京、天津、上海與海南改革開放之后經(jīng)濟發(fā)展處于全國前列水平，城市化建設(shè)基本完成，自身行政面積較少，可征土地面積有限，土地財政收入絕對量與相對量在東部地區(qū)位于中下位;廣東省是中國制造業(yè)中心，城市化率較高，可征建成土地面積較低，土地財政收入呈穩(wěn)步下降的趨勢;河北省土地財政收入絕對性與相對量在東部均位于末位水平。

　　中部地區(qū)土地財政收入絕對量與相對量都呈上升的趨勢，安徽省土地財政收入增長幅度較高，2011年其絕對量與相對量分別為1486.77億元、45.35%，為中部地區(qū)最高水平;其次是河南與湖北省，2011年土地財政收入均超過 1200億元，土地財政收入提升速度較快;江西、湖南與吉林三省土地財政收入絕對量與相對量位于中間水平，山西省是能源大省，經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高，地方政府財政收入充裕，對土地財政依賴性相對較低。

　　西部地區(qū)由于自身地理位置與環(huán)境限制，經(jīng)濟發(fā)展水平緩慢，地方本級財政收入水平較低，財政缺口較大，需要中央給予轉(zhuǎn)移支付補助，財政一般用于“吃飯財政”，其土地財政絕對量與相對量均位于全國末尾水平，其中內(nèi)蒙古、四川、重慶與云南省土地財政收入相對較高，云南省2011年土地財政收入1135.77億元，占總財政收入比重為40%，絕對量與相對量增長速度較快;西藏、青海與新疆土地財政絕對量與相對量位于全國最低水平，2011年西藏與青海土地財政收入不超過100億元，土地財政收入占比低于10%，中央政府給予轉(zhuǎn)移支付補助彌補財政缺口;陜西省地方政府采取一系列措施發(fā)展本地經(jīng)濟，工業(yè)化水平不斷提升，財政缺口呈下降的趨勢，土地財政收入絕對量與相對量水平均較低。

　　新中國成立初期，中國經(jīng)濟百廢待興，為促進工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展，財政制度實行統(tǒng)收統(tǒng)支制，改革開放之后，為激勵地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟，財政實行“包干制”，中央為降低本級財政赤字與加強對地方控制，1994年實行分稅制改革，上收財權(quán)，下放事權(quán)，地方本級財政由盈余轉(zhuǎn)變?yōu)槌嘧郑瑸榻档捅炯壺斦笨冢胤秸e極尋求包括土地財政在內(nèi)的預(yù)算外收入。土地財政指的是與土地相關(guān)的財政收入，一般包括與土地相關(guān)的稅收收入、土地出讓金、租金與土地抵押貸款，本文認為土地貸款屬于地方政府債務(wù)，租金收入較低，地方政府土地稅收收入=房產(chǎn)稅+土地使用稅+耕地占用稅+契稅+土地增值稅，將2011年數(shù)據(jù)處理后得到圖1結(jié)果。

　　從圖1中可以看出2011年土地財政收入主要以土地出讓金為主，并且東中西部地區(qū)土地出讓金與稅收收入差距較大。從土地出讓金收入角度看，東中西部地區(qū)差距較大，東部地區(qū)遠高于中西部地區(qū)，其中江蘇、遼寧與浙江土地出讓金收入在2011年超過3000億元，其次是山東、北京、廣東、安徽、湖北與福建地區(qū)，其土地出讓金超遠1000億元，西藏、陜西、青海、甘肅、寧夏與新疆地區(qū)土地出讓金收入低于300億元，位居全國末尾水平;從土地稅收角度看，土地稅收收入占土地財政收入比重較低，并且東部地區(qū)與中西部地區(qū)差距較大，而中部地區(qū)與西部地區(qū)差距相對較小，其中江蘇、廣東、遼寧、山東與浙江其值超過600 億元，其次是上海、北京、四川、福建、安徽，其余省份其值低于200億元。

　　(二)空間關(guān)聯(lián)度分析

　　空間經(jīng)濟學(xué)指出各地區(qū)經(jīng)濟由于地理位置差異存在空間關(guān)聯(lián)性，全局Moran I統(tǒng)計量：，其中wij為空間權(quán)重矩陣中第(i，j)個元素，，i指的是各省份;，其中，。MI值在(-1，1)之間，大于(小于)0表示各地區(qū)為空間正(負)相關(guān)性，數(shù)值越大，相關(guān)性越強，等于0表示各地區(qū)不存在空間相關(guān)性。MI近似服從均值為E(I)和方差為V(I)的正態(tài)分布，，，其中，，，。文中空間權(quán)重用各省份省會城市之間距離衡量，即wij=dmin/dij，對角線(i=j)元素為零，利用Matlab軟件計算2004-2011年各省份土地財政收入占比MI及Z值，得到結(jié)果如表1所示。

　　從表1中可以看出2004-2011年全局MI值均為正，各省份之間存在正的空間關(guān)聯(lián)性，其值呈現(xiàn)波浪式特征，2005年該值最大為0.1577，2011年將為最低值0.0905。由于篇幅有限不再列出局部MI值，其中江蘇、浙江、廣東、遼寧等地沿海地區(qū)其值較高，西藏、陜西、新疆等西部地區(qū)MI值位居全國末尾水平，總體而言，土地財政收入越高地區(qū)MI值越高。

　　數(shù)據(jù)來源與實證檢驗

　　(一)數(shù)據(jù)來源

　　微觀經(jīng)濟學(xué)指出由于公共物品與服務(wù)的外部性因素導(dǎo)致市場失靈，為提高社會總體福利水平，需要政府干預(yù)市場，通過稅收等獲取財政收入，再提供公共物品與服務(wù)實現(xiàn)社會再分配。分稅制改革之后，地方政府擁有更多的財政自主權(quán)，由于中國特有的土地制度(城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，政府出于公共利益可以征用土地)，地方政府成為土地征用與出讓唯一壟斷者，政府以低價征地，高價出讓商業(yè)用地、低價出讓工業(yè)用地吸引投資者投資與利用土地進行抵押貸款獲取土地財政收入，并且地方政府官員作為經(jīng)濟與政治參與人，有通過賣地提高自身收入水平與個人晉升機會的激勵可能，地方政府對土地財政依賴性不斷增強。本文基于2004-2011年31省面板數(shù)據(jù)，主要從財政收入與支出分權(quán)、人均GDP、工業(yè)化、服務(wù)業(yè)與城市化角度分析其與土地財政之間的關(guān)系(見表2)。

　　(二)實證檢驗

　　為了分析各個因素對土地財政影響程度，本研究利用Eviews7.0軟件，靜態(tài)面板分析包括固定效應(yīng)(FEM)與隨機效應(yīng)(REM)模型，空間面板選取SLM與SEM模型，將數(shù)據(jù)代入模型得到結(jié)果如表3所示。

　　通過分析發(fā)現(xiàn)財政收入分權(quán)、財政缺口與城鎮(zhèn)化率對土地財政影響在FE、RE、SLM、SEM模型中為正，財政支出分權(quán)與服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占比系數(shù)為負，并且各系數(shù)是高度顯著的，人均GDP在RE模型中系數(shù)為正，工業(yè)化產(chǎn)值占比在FE與SLM模型有利于降低地方土地財政水平。新中國成立初期，中國財政實行統(tǒng)收統(tǒng)支制，為激勵地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟，財政制度轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;包干制”，地方財政收入水平較高，中央為降低本級財政赤字與加強對地方政府控制，1994年實行分稅制改革，上收財權(quán)、下放事權(quán)，地方本級財政收支由盈余轉(zhuǎn)變?yōu)槌嘧郑摤F(xiàn)象在東部地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯，地方政府為降低本級財政缺口，積極尋求預(yù)算外財政收入。中國特有的戶籍制度將居民劃分為城市與農(nóng)村居民，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟、政治與文化制度，城鄉(xiāng)分治導(dǎo)致土地制度差距較大，中國土地法規(guī)定(農(nóng)村土地歸集體所有，城市土地歸國家所有，政府出于公共利益可以征用土地，并禁止土地自由流轉(zhuǎn)與農(nóng)地入市交易)，地方政府作為土地征用與出讓唯一壟斷者。分稅制實施之后，地方財政收入占總財政收入水平下降，不斷擴大的財政缺口誘使地方通過低價征地，高價出讓商業(yè)用地獲取土地出讓金收入，利用土地信用吸引投資者投資，從而獲取未來稅收收入，以土地獲取抵押貸款，并且地方政府官員作為經(jīng)濟與政治參與人，可以利用土地獲取財政收入，提高自身收入水平與獲取更高的晉升機會。改革開放之后，中國東部地區(qū)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，地方本級財政收入水平較高，分稅制實施之后，東部地區(qū)率先實施土地財政，政府賣地行為導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化水平不斷提升，吸納更多的城市人口，為土地市場提供更多的需求者，城市化率較高的城市，城市人口密度較大，誘發(fā)高地價與房價，政府更有動機賣地獲取土地財政收入，但也要認識到東部地區(qū)土地面積有限，土地財政已經(jīng)處于中后期。隨著改革的不斷深入，東部制造業(yè)企業(yè)向中部地區(qū)轉(zhuǎn)移，各地區(qū)以土地吸引投資者投資，并且中部地區(qū)人口數(shù)量較多，為響應(yīng)國家號召，大力發(fā)展城鎮(zhèn)化，但城鎮(zhèn)化成本主要由地方政府承擔，為建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)，地方政府通過賣地獲取財政收入，其對土地財政依賴性不斷增強。

　　財政分權(quán)理論指出，地方政府相對于中央政府更了解居民需求，當?shù)胤秸畵碛懈嗟呢斦С鲎灾鳈?quán)時，居民福利水平將得到較大幅度的提升。中國地方政府財政支出主要是教育、公共服務(wù)、社會保障與就業(yè)支出，中央主要用于國防方面。國外財政支出中社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共服務(wù)主要由中央政府為主，地方政府為輔。隨著中國老齡化不斷加劇，地方政府財政支出壓力不斷加大，為降低財政收支缺口，在中央不調(diào)節(jié)稅收收入比率與上收事權(quán)情況下，地方政府不得不利用賣地維持基本公共服務(wù)支出，當?shù)胤截斦С鰤毫档蜁r，其對土地財政依賴性在一定程度上會得到緩解。縱觀世界各國發(fā)展進程，發(fā)達國家例如美國、英國、日本、德國等，服務(wù)業(yè)產(chǎn)值與就業(yè)占比在2013年比例超過80%，中國不足50%，服務(wù)業(yè)其自身特點對就業(yè)吸納彈性較大、土地利用率較高，服務(wù)業(yè)在人口密度較高地區(qū)發(fā)展更高，當服務(wù)業(yè)發(fā)展到一定階段時，可以在不擴大土地城鎮(zhèn)化同時吸納更多的人口就業(yè)，并且服務(wù)業(yè)發(fā)展水平較高，工業(yè)化產(chǎn)值與就業(yè)相對水平下降，會降低工業(yè)用地，在一定程度上有利于降低地方政府擴大城鎮(zhèn)化規(guī)模，從而降低土地財政水平。

　　本文通過選取2004-2011年31省面板數(shù)據(jù)，利用靜態(tài)固定與隨機效應(yīng)和空間SLM與SEM實證檢驗發(fā)現(xiàn)財政收入分權(quán)、財政缺口與城鎮(zhèn)化率水平越高，地方政府利用賣地獲取土地財政收入激勵越大，財政支出分權(quán)與服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占比越大，有利于降低地方政府對土地財政的依賴性。為降低地方土地財政水平，首先，改革財稅、土地與官員晉升機制，中央政府要給予地方更多的財稅收入，使得地方財權(quán)-事權(quán)相配備，加大對農(nóng)地保護的立法，并鼓勵農(nóng)地入市交易與流轉(zhuǎn)，官員晉升考核標準要降低GDP、財政收入指標比重，引入綠色GDP、居民幸福感等指標;其次，中央政府在社會保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老保險方面承擔更多的責任，并完善轉(zhuǎn)移支付體制，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，降低各省財政收入差距;最后，對土地財政收入要加強監(jiān)督與管理，制定完善的規(guī)章制度，減少違章、暴力征地事件，提高農(nóng)地補償標準，并在城市化建設(shè)過程中合理規(guī)劃與利用工礦、商服與其他建設(shè)用地，走節(jié)約型城市化道路，提高土地利用效率，從而降低地方政府對土地財政的依賴性。