摘 要：象征性政策執行是指執行主體在執行活動中，熱衷于制造象征性符號，用儀式性、表現性活動代替辦實事、求實效，用光鮮亮麗的外表掩蓋矛盾和問題。象征性政策執行的表現形式主要包括：用政策宣傳代替執行、用召開會議代替執行、用制作文件材料代替執行、用檢查考核代替執行、用調查研究代替執行、用局部包裝代替執行。其產生的主要根源在于政策自身缺陷、政策資源不足、執行阻力巨大、績效評價障礙、信息溝通不暢等。統籌政策制定和執行、突出績效評價的結果導向、樹立崇尚實干的用人導向、增強監督的威懾效果、提升信息溝通的有效性，是治理象征性政策執行現象的重要舉措。
關鍵詞：象征性政策執行;形式主義;表現;根源;策略
由于政府體制、歷史傳統、政治文化等方面的原因，發展中國家在政策執行過程中通常存在較為嚴重的“貫徹危機”。事實上，政策出臺后，尚處于文本狀態。如果缺乏有效的執行行為和富有成效的執行活動，政策就不會被貫徹到實際中并發揮應有的作用。所以說，“真正有意義的政策是現實執行的政策而不是寫在官方文件上的東西”①。在當代中國的既定制度環境下，政策執行一直是亟待加強的重要環節，“上有政策，下有對策”一再制約著政策執行力的提升。象征性執行是上下層級間博弈的重要表現，也是下級應對頂層指令的策略性工具。所謂象征性執行，是指執行主體在執行活動中，熱衷于制造象征性符號，熱衷于擺花架子、做表面文章，用儀式性、表現性活動代替辦實事、求實效，用轟轟烈烈的形式代替認認真真的貫徹落實，用光鮮亮麗的外表掩蓋矛盾和問題。從表面上看，象征性執行的活動和形式具有合法性，環節與程序規范合理。與拒不執行、拖延執行等公然“抗命”相比，象征性執行呈現“陽奉陰違”的特點，隱蔽性、迷惑性更強，危害性更大。因此，對這一問題，我們需要認真研究并加以解決。
一、象征性政策執行的表現
象征性政策執行“并不是一種個別現象，甚至是基層政府政策執行的一種常態”②。盡管象征性政策執行易發多發，但是它在不同時期、不同地區、不同部門可能會有不同表現。不過，從總體上看，象征性政策執行的表現形式主要有以下幾種。
1.用政策宣傳代替執行
政策宣傳是進行政策動員和促進政策認知的重要手段。它通過自上而下的信息流動，便于公眾知曉政策內容和精神實質，營造有利于政策執行的輿論氛圍，進而使政策對象配合政策執行活動。同時，借助政策宣傳，執行主體能夠塑造自身的良好形象，向公眾和上級表明自己正在為執行活動做出努力。正因為如此，許多部門非常重視政策宣傳。但是，政策宣傳畢竟僅是對政策聲明的強調和執行準備活動的一種，如果政策執行只停留在這個層面，就會處于失敗的境地。有學者指出：“政策是指政府實際所做的事，而不是政府打算做或政府官員聲稱他們將要做的事。”③現實中，一些部門將標語、口號作為傳播政策信息的主渠道，以至于其成為執行過程中的“一道風景線”。從鄉村公路到城市交通干線旁邊，從高樓大廈到低矮的土坯房上，都可以看到各種各樣的宣傳標語。其中不乏有名無實、并不付諸真實行動的“作秀”式“喊口號”④。有些地方的標語、口號粗制濫造，如錯字頻出、照搬照抄、辭不達意等，使人不得不懷疑有關方面執行政策的誠意。總之，政策宣傳絕不能與政策執行畫等號，虛夸的言辭也不等同于政策落實。在某些情況下，標語過多過濫、口號喊得震天響，恰恰是對執行無效、執行不足的一種掩飾。
2.用召開會議代替執行
當前，有的領導干部“開會就是落實”的觀念根深蒂固，即認為執行政策就必須開會，會開得越多，政策執行得就越好。反之，不開會就是不重視、不落實政策。所以，他們患了嚴重的“會議依賴癥”，一有執行任務，首先要做的是“開會貫徹”。通過召開會議，“一級講給一級聽”，講過了，就算落實政策了。在某些地方，“開會貫徹”呈現五個方面的特點。一是會議數量多。一項統計顯示，縣級政府平均每一個工作日1.5次會議，這還不包括一些小型的非正式會議。⑤一些干部戲稱“不是在開會，就是在去開會的路上”。二是會議規模大。有些單位為追求轟動效應，肆意擴大參加會議的人數甚至動輒將會議直接開到基層。三是會議規格高。這主要指“陪會”現象。無論什么會議，總要邀請黨政主要領導坐在主席臺上，邀請上級職能部門領導來捧場，以期“開會貫徹”的消息出現在網站上、報紙上。四是會議時間長。會議上，各方表態多調門高，大話空話套話占據了大部分時間，致使短會變成長會。五是會議內容空。會議組織者習慣于作“傳聲筒”“二傳手”，只負責沿著科層命令的鏈條傳遞政策議題，而沒根據本地實際對執行計劃、執行思路進行創新，會議內容虛多實少。單靠召開會議并不能將政策轉變為有效的基層行動，相反，當開會成為執行主體的主要工作時，會議可能妨礙真正意義上的執行活動，因為執行主體沒有時間抓落實。
3.用制作文件材料代替執行
錢穆指出，傳統中國盛行“文書政治”，“一條條文進出，一個字兩個字，往往上下反復，把緊要公事都停頓了”⑥。“文書政治”的實質是尚文政治，文件多而行動少、落實差。從一定意義上說，今天某些部門存在的“以文件落實文件”“公文旅行”執行任務僅在紙上“空跑”等現象，是“文書政治”的一種延續。對于執行工作，這些部門僅滿足于層層轉發文件、密集發文，從字面上要求“高度重視”“深入貫徹”，而不管實際落實效果。個別部門在文件發布后，還要求下級按時提交執行總結、執行經驗、執行動態等文字材料。甚至執行工作還未啟動，就要求下級上交上述文字材料，以至于下級不得不“執行”未動，“材料”先行，把藍圖當作現實，把計劃當成經驗總結，把試點當作工作實績，從而形成弄虛作假的不良風氣。
4.用檢查考核代替執行
檢查考核對于識別政策執行偏差、激發執行主體的內在動力具有重要作用。但是，對于整個政策執行過程來說，檢查考核只是一種手段而已。當手段變成目的、為了“檢查考核而檢查考核”時，就會出現執行故障。一些部門在檢查考核方面存在不少問題，使檢查考核完全“變味”。另外，由于缺乏統一的協調溝通，與某一政策相關的各個職能部門往往自主布置檢查工作，導致多個部門多批次重復檢查同一政策事項。有基層干部坦言，一天要接受五六個部門檢查。⑦各種檢查如走馬燈般，執行主體疲于應付、迎“檢”不暇，必然會耽擱“正事”即抓落實工作。在某些地方，檢查往往只看表層現象，側重于強調是否“留痕”，如是否在工作場所拍照、錄視頻、建微信群。某地要求，凡有活動必有“專屬”筆記，凡是筆記必要“嚴格”檢查(無非是看字跡、數頁數，走過場)。⑧除了檢查外，還有名目繁多的“指標式”考核、“算賬式”考核。與這些考核相伴的是五花八門的表格。為了填好表格、應付考核，執行主體必須準備大量資料。這樣的檢查考核、評比排名其實是無意義的執行活動。基層百姓形象地說：“獎狀一屋子，工作還是老樣子。”
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