摘要：中國戶籍制度十分重要，但這個重要制度不斷降低的門檻卻沒有起到應有的效果。文章把改革開放40多年來戶籍性質的縱向變化與就業、社會福利、教育等相關領域的橫向變化結合起來，解釋了落戶規模小、落戶意愿低的原因，并提出如何正確評價戶籍制度改革。改革開放后，隨著社會經濟形勢的變化，與戶籍關聯的其他領域的市場化改革，使附著在戶籍上的社會福利逐漸被剝離，整體上戶籍的作用被削弱;與此同時，隨著城鄉社會保障體系的完善和農業轉移人口在城市權利保障的落實，戶籍差異縮小，部分邊界消失，戶口的意義和作用發生了根本的變化。因而，推進農業轉移人口市民化不能光糾結于落戶，也不能就戶籍制度改革來評價戶籍制度改革。

　　關鍵詞：戶籍制度改革;戶口價值;農業轉移人口;落戶意愿

　　《人口與發展》(雙月刊)是由教育部主管、北京大學主辦的理論與實踐結合、學術性、知識性、實用性和可讀性兼有的綜合性人口學刊物。

　　一、問題的提出

　　戶籍制度是影響中國人口流動最重要的制度[1]。改革開放以來，戶籍制度改革的呼聲一直沒有停息過，改革進程也在不斷深化，至今已經40余年。自2014年國家新型城鎮化戰略出臺以來，推動農業轉移人口在城鎮落戶被作為落實新型城鎮化戰略、推進市民化的重要手段。然而，農業轉移人口在城鎮落戶的總體意愿較低[2-3]，甚至處于下降的趨勢[4]，落戶數量有限。在戶籍改革和實際落戶之間似乎出現這樣一種奇怪的現象：一方面，歷次的戶籍改革都十分小心，從影響面最小的地方，比如小城鎮打開一個小口，然后緩慢放開，擔心會帶來大規模的落戶沖擊;另一方面，實際申請落戶人數少，不僅擔心的場面沒有出現，且遠遠達不到改革當初的預期。戶籍城鎮化率一直遠遠低于常住人口城鎮化率。

　　由于實際落戶規模不大，戶籍城鎮化率低，戶籍制度改革滯后廣受批評[5-6]。這樣在認識上就存在一個悖論：中國戶籍制度十分重要，但是這個“重要”制度不斷降低的門檻并沒有起到應有的效果。因此，已有對于中國戶籍制度改革的評價并不充分[7]，且有學者建議在研究流動人口的過程中應該超越戶籍制度的討論[8]。那么，如何更充分地評價中國戶籍制度的變化?對流動人口而言戶籍制度發生了怎樣的變化?為什么?作者認為，要認識這一問題，首先，不能用改革開放前嚴格的城鄉二元戶籍制度來看待今天的戶籍制度，要仔細分辨改革開放以來不同發展階段城鄉戶籍實際附著和捆綁的社會福利及其變化，要看到諸多領域城鄉戶籍邊界的消失。其次，要認識到戶籍制度發揮作用的局限。城鄉戶籍邊界消失主要不是通過戶籍本身的改革來實現的，而是其他方面的改革和發展促成的。不能就戶籍制度改革本身來評論戶籍制度改革，需要結合其他方面的變化進行評價。第三，需要充分認識到在就業制度變化的帶動下，戶籍制度本身，包括城市戶籍內部和鄉村戶籍內部的多元分化特征。

　　因此，本研究把農業轉移人口在流入城市的落戶問題結合歷史發展的不同階段，并把各時期戶籍改革的具體措施、各時期城鄉社會福利體系的演變與農業轉移人口在流入城市的權益保障情況結合起來進行綜合分析，以期對戶籍制度的作用、戶籍改革的效果及其背后的邏輯作出解釋。

　　二、戶籍改革過程及效果

　　目前的戶籍制度源于1958年1月9日全國人民代表大會常務委員會通過并頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》(以下簡稱《戶口登記條例》)，它是計劃經濟的產物，并由強有力的政府制定的政策加以執行[9]。

　　《戶口登記條例》規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”《戶口登記條例》出臺8個月之后，即1958年9月，中央發出《關于精簡職工和城鎮人口工作中幾個問題的通知》，第一次明確提出為減少城鎮職工而防止人口流動，要求“對農村、縣城遷往大城市的要嚴加控制”。三年之后的1961年中央又一次直接提出《關于減少城鎮人口和壓縮城鎮糧食銷量的九條措施》，在九條措施里，控制城市人口增加的主要方法是壓縮糧食銷量和減少從農村的雇員。遵循中央精神，公安部于1962年12月出臺了《關于加強戶口管理工作的意見》，強調“處理戶口遷移問題時，對農村遷往城市的，必須嚴加控制”。此后，1964年和1977年，公安部又發出通知，嚴禁農村遷往城鎮、小城鎮遷往大城市的人口流動，對“農業戶口”轉化為“非農戶口”規定了非常苛刻的條件[10]。

　　改革開放以來，中央政府先后出臺了9個文件，進行漸進性的戶籍制度改革。該改革可以分為三個階段：1997年之前是計劃控制型戶籍改革;1998年到2011年是小城市全面放開，大中城市有條件落戶;2011年以來是基本全面放開，特大城市有條件落戶。

　　1984年《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》首次開啟了除參軍轉員、國家正式招工和大中專招生等規模較小的幾個傳統渠道之外農業戶籍人口轉變為城鎮非農戶籍的通道。該通知要求“凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，及時辦理入戶手續，發給《自理口糧戶口簿》，統計為非農業人口。糧食部門要做好加價糧油的供應工作，可發給《加價糧油供應證》”。此后，直到1997年，戶籍制度的改革才進一步開啟，中間長達13年的時間。

　　小城鎮戶籍改革后的十幾年間，實際落戶規模并沒有當初設想得那么大[11-12]，諸多研究和判斷認為這次改革效果不顯著的主要原因在于：一是在集鎮落戶人口無法享受到與城鎮居民相同的社會福利和社會保障，比如無法享受計劃內的糧油供應，待遇不公平;二是戶籍改革局限于小城鎮，小城鎮對農業轉移人口吸引力太小;三是落戶需要放棄耕地承包權和宅基地使用權，這增加了落戶成本[11]。

　　1997年出臺的小城鎮和縣級市戶籍改革試點，以及2001年小城鎮和縣級市落戶全面放開(不再實行計劃管理)，標志著國家戶籍管理由謹慎控制走向了謹慎開放。這期間，國務院批轉公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》(1998年)，規定“在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬”…… “可準予在該城市落戶”，開啟了大中城市落戶改革的嘗試。中央政府把戶籍改革權力下放到地方，賦予地方更大的自主權。多個大城市進行了探索，出現了多種大城市戶籍改革模式[13]。2001年的戶籍改革還強調“可保留承包地的經營權，允許依法有償轉讓”。但從2001年到2011年長達10年的時間里，落戶規模和戶籍改革的效果并不理想[7-8，14-15]。2012年全國城鎮化率為52.6%，但擁有城鎮非農戶籍的人口僅為35.3%，兩者相差17.3個百分點，有2.35億農業戶籍人口居住在城鎮。

　　一般認為第二階段戶籍制度改革效果不佳的原因有：第一，雖然放寬了落戶標準，但對“合法穩定住所”界定不明確，合法穩定住所的“合法”在執行中被理解為產權房，大多數農業轉移人口在流入地租賃居住，很難擁有產權住房。第二，戶口放寬的程度不夠，在大中城市進行投資、興辦實業、購買商品房的公民才能落戶，實際上排除了農業轉移人口在大城市落戶的可能性。第三，雖然強調了“可保留承包地的經營權，允許依法有償轉讓”，但部分流出地仍然要求放棄土地承包權和集體經濟利益。

　　2011年《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》出臺，戶籍制度改革進入了第三個階段。此次戶籍制度改革的特點是：第一，小城鎮和中小城市徹底放開。第二，改變了在大中城市只能“投資落戶”和“購房落戶”的做法，規定“在設區的市(不含直轄市、副省級市和其他大城市)有合法穩定職業滿三年并有合法穩定住所(含租賃)，同時按照國家規定參加社會保險達到一定年限的人員”…… “可以在當地申請登記常住戶口”。第三，明確說明合法穩定住所包括租賃住房。