摘 要：現有研究認為,銀行所有制結構對其經營績效具有顯著影響,且國有銀行的效率一般低于非國有銀行。但因制度環境的差異,銀行所有權與經營績效之間的影響關系尚存在一定的不確定性。民國時期,地區之間制度環境差異較大、私營銀行與官辦銀行并行發展、中央政府對金融市場監管有限,這為討論不同制度環境下銀行所有權與經營績效之間的關系提供了良好的歷史案例。為此,文章基于1928-1937年間158家銀行的營業報告,使用數據包絡分析(DEA)方法測算各銀行的年度利潤,進而分析銀行所有權對經營績效的影響及其作用機制。研究表明：(1)銀行所有制與經營績效之間的關系在不同制度環境下存在異質性表現。如果制度環境較差,私營銀行發展受限,則官辦銀行的績效會好于私營銀行;而在制度環境較好、市場競爭較為充分的條件下,私營銀行的績效則會優于官辦銀行。(2)官辦銀行和私營銀行在利潤績效上的實現途徑不同。前者主要得益于官方所有權所帶來的特許經營權,在局部壟斷環境中單位資金的收益率更高;而后者主要是在市場競爭環境中通過業務競爭和成本控制而實現的。文章通過歷史的“對照試驗”推進了不同制度環境下所有權與銀行績效之間關系的認識,也為當前中國的金融改革提供了一定歷史鏡鑒。

　　一、引言在以間接融資為主導的金融體系中，銀行業在經濟發展中的作用舉足輕重。銀行效率是其投入與產出或成本與收益之間的對比關系，是銀行競爭力水平的集中體現。2000年以來，中國的銀行業改革逐步推進，關于中國銀行業效率的實證研究日趨活躍。姚樹潔等(2004)基于1995-2001年間中國22家商業銀行的數據，研究了所有制結構和硬預算約束對銀行效率的影響，發現非國有銀行比國有銀行的效率總體上高出11%-18%。遲國泰等(2005)的研究表明，貸款產出的質量降低了中國商業銀行的成本效率，并造成國有商業銀行成本效率明顯落后于股份制商業銀行。徐傳諶和齊樹天(2007)的研究表明，樣本期內的股份制銀行在效率水平(成本/利潤)上的表現均要好于同期的國有制銀行。Berger等(2009)的研究發現，四大國有商業銀行效率最低，外資銀行效率最高，一定比重的外資參股有助于提升國有商業銀行的效率。

　　孫浦陽等(2010)使用面板估計方法對2001-2007年間中國47家不同所有制銀行的績效及利潤率進行了評估，發現國有制商業銀行和政策性銀行的績效比更年輕的股份制銀行、城市商業銀行以及外資銀行更差。郭曄等(2020)的研究以2008-2016年間102家城市商業銀行為樣本，探討了戰略投資者的引入對其效率的影響，結果顯示引入戰略投資者、建立多元化的股權結構可顯著提高中國城市商業銀行的成本效率。以中國的銀行機構為樣本的研究所得結論趨向一致，均表明銀行的所有制結構會影響其經營績效，且國有銀行的效率低于非國有銀行。雖然目前關于近代中國銀行業的研究已有相當數量，但對銀行業發展及原因的研究以描述發展狀況和個案分析為主，而偏重量化的研究較少，且探討銀行所有制與經營績效之間關系的文獻更是罕見。Ma (2019)的研究認為，上海金融業尤其是新式銀行業的快速發展，一個重要原因在于公共租界和海關稅收體系的建立，它們賦予了中國銀行和商業精英團體以較強的自治能力，從而促進了上海金融中心的興起。趙勁松(2012)的研究發現，1904-1940年間，對投資者的保護在紙面立法上雖呈現出由弱變強的趨勢，但在實施效果上并未呈現出相同趨勢，這一時期近代金融的發展并非得益于法律環境的改善。

　　從銀行所有權與經營績效之間的關系來看，現有文獻可能存在以下四個方面的不足：第一，當今中國地區之間的制度環境差異較小，難以探討不同制度環境下銀行所有權與績效之間關系的異質性;第二，因受銀行體系的所有制結構限制，以當今中國銀行業作為研究對象的文獻中，能夠拿來與國有商業銀行進行績效比較的是股份制商業銀行或改制后的國有商業銀行，缺乏未經所有制改革、自始至終便是完全私有的國內私營銀行;第三，當今經濟環境下，中央政府對金融市場有著較為嚴格的監管，輔以“大而不倒”和最后貸款人等保護性制度的實施，難以觀察到未實施這些現代監管措施、自由市場環境下不同所有制銀行在經營績效上的差異;第四，已有的金融史研究，未曾對民國時期全國的銀行進行利潤效率的測算和分析，更沒有重點考慮私營銀行的地區差異，并將其與官辦銀行進行比較分析以識別其作用機制。

　　新制度經濟學理論曾區分了制度環境與制度安排之間的不同。制度環境是一組界定經濟活動在其中發生的背景和基礎規則，是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律的基本規則;而制度安排則是約束個體行為的具體規則，或者合約的治理制度。制度環境決定了游戲規則，并通過產權、契約法、規范、習俗等影響制度安排的比較成本和績效(Williamson,1996;威廉森，2001)。在現代經濟中，一國的產權制度和法律規則一般不會存在差異，而在近代中國特定的政治經濟背景下，各地的制度環境卻存在較大的不同，這無疑為我們對制度環境與制度安排績效之間的關系進行實證研究提供了很好的歷史場景。基于此，本文選擇近代銀行業為研究對象，探討制度環境對銀行經營績效的影響及其機制。

　　本文的基本假說是，銀行所有制作為一種治理機制，會對銀行經營績效產生影響，且這種影響受到制度環境的制約。銀行所有制與經營績效之間的關系在不同制度環境下存在異質性表現：如果制度環境較差，私營銀行發展受限，則官辦銀行的績效會好于私營銀行;而在制度環境較好、市場競爭較為充分的條件下，私營銀行的績效則會優于官辦銀行。官辦銀行和私營銀行具有不同的利潤績效實現途徑。前者主要得益于官方所有權所帶來的特許經營權，在局部壟斷環境中單位資金的收益率更高;而后者主要是在市場競爭環境中通過業務競爭和成本控制而實現的。為揭示不同制度環境下銀行所有權與績效之間的關系，我們收集整理了民國時期158家銀行的營業報告數據，利用實證分析方法，重點探討私營銀行與官辦銀行(國家特許銀行和省市立銀行)之間的經營績效差異。

　　本文可能的貢獻在于：第一，基于歷史數據和不同性質銀行的對照分析，更好地識別出了所有制與銀行績效之間關系在不同制度環境下的異質性表現。第二，測算了南京國民政府時期新式銀行業的利潤效率，為近代中國銀行業的量化實證研究提供了數據和指標基礎。第三，豐富了新制度經濟學理論中有關制度環境與制度安排(即治理機制)績效之間關系的實證研究。第四，通過揭示制度環境對不同所有制銀行經營績效的影響機制，表明在當前通過所有制改革方式來提高銀行效率的同時，更應當注重制度環境的建設，特別是加強產權保護和契約執行效率。

　　二、近代中國的制度環境與銀行業發展1897年建立的中國通商銀行是近代中國第一家華資新式銀行，此后四十年間中國新式銀行業不斷發展和完善，1928-1937年間被認為是中國新式銀行業發展的“黃金十年”，這一時期的華資銀行已超越票號、錢莊和外資銀行，成為中國最重要的金融力量。

　　民國時期，政府對銀行業市場準入的限制較少，不論是政府還是自然人皆可創辦銀行，且國家無力對金融市場實施有效的監管，也沒有對銀行的日常經營實施多少干預。南京國民政府建立后的十年間，推行了一系列金融政策，(1)1其導致的直接后果之一是政府對金融業尤其是銀行業的控制能力明顯加強。但這種加強主要體現在中央政府對幾家國家特許銀行的控制能力的強化，(2)2而對廣大私營銀行和金融市場的整體監管依然很少，也無力推行存款保險人、“大而不倒”和最后貸款人等保護性制度，難以消除由政府管制措施引發的不同所有制銀行在經營行為上的差異性表現，以及由此帶來的銀行績效差異。民國時期，中國的制度環境在地區之間呈現出較大的差異性。1845年之后，英國、法國等帝國主義國家陸續在上海、天津、漢口等商埠設立租界。租界是一個不屬于中國政府管轄的高度自治的地方自治體，稅收自己管理、自負盈虧，司法和行政獨立，局勢相對穩定，其實施的產權保護、契約執行等基礎規則與其他地區有很大的差異。(3)3因此，銀行紛紛將總行或金庫設于租界，很大程度上減弱了當時政府的制裁及對其資產的侵奪。太平天國起義之后，中國政府喪失了海關管理權，總稅務司交由英國人赫德(之后是安格聯)擔任。近代的海關體系引進了一套比較“先進”的組織、人事、財務管理制度，日常運營受政府的干預較小，成為近代中國效率較高的行政機構之一。

　　由于具備獨特的制度和相對穩定的關稅稅收，海關體系從而成為政府發行公債的一個重要保證機制。在此基礎上，當時的上海、天津等地發育出了比較有效的公共債務市場，這有力地促進了銀行業的發展(燕紅忠，2015)。同時，這些地區通過建立銀行公會，彌補了政府法規和已有實施機制的不足。

　　銀行公會訂立行規、規范經營，設立公共準備金以維護市面穩定、緩解危機，為會員提供緊急貸款以降低其破產風險，協助會員應對債務糾紛，以及與政府交涉維持債信等，為當地銀行業務的開展營造了較為良好的金融環境。因此，設有租界的地區得以發育出相對較好的區域性制度環境和金融市場，眾多金融資源和交易聚集于此，極大地緩解了金融風險，降低了當地金融機構開展業務的交易費用，金融資源配置效率得以提高，從而創造出了更好的經營績效。到南京國民政府時期，廣大內陸地區仍然缺乏租界城市所擁有的制度環境，其私有產權制度的發展在整體上依然比較落后。紙面立法對投資者的保護雖有所改善，但在實際執行層面上的改善非常有限。一些地方精英依靠自身的努力創辦私營銀行，但他們通常只是通過與政治力量結合、依賴家族力量等形式尋求產權保護。但由于政局動蕩，地方統治者不斷更替，銀行日常經營依然不時地面臨被當地官員侵奪或制裁、貸款和投資難以收回等風險。同時，因缺乏穩定可靠的稅收擔保，地方政府的債信較差，無法發育出良好的公共債務市場。較差的制度環境限制了當地的金融發展，輔以人均收入水平低下等因素引致的金融市場狹小，使得當地私營銀行在存款吸納上的單位成本高昂，而資金運用上的可供選擇空間又較為有限，因此發展受阻。根據20世紀30年代中國銀行所編纂的《全國銀行年鑒》，除外商銀行和其他金融機構外，當時的全國銀行被分為七個類別：中央及特許銀行、省市立銀行、商業銀行、儲蓄銀行、農工銀行、專業銀行和華僑銀行。中央及特許銀行共有四家-中央銀行、中國銀行、交通銀行和中國農民銀行，享有經理國庫或代理政府業務的特權。

　　中央及特許銀行在幾類銀行中的數量最少，但其所設立的分支行數量最多，占到全國銀行分支行數量的30%，而其資產規模甚至占到全國銀行的近一半，在新式銀行業中占據絕對支配地位。中國銀行被確立為國民政府特許之國際匯兌銀行，交通銀行為特許之發展全國實業銀行，中國農民銀行主營土地及農村放款、致力于復興農村經濟。中央及特許銀行在20世紀30年代得到快速擴張，其資產總額在五年間(1932-1936年)增長了210%，遠超全國銀行142%的平均增長率。

　　(1)4省市立銀行是由省市地方政府創辦的新式銀行。地方政府創辦新式銀行始于清末，北洋政府時期中央政府財政拮據，各地軍閥紛紛創辦地方金融機構。由于政局動蕩、濫發紙幣、任意挪借銀行款項、內部管理混亂等原因，北洋時期設立的27家省市立銀行至1929年時已倒閉20家。1927-1937年間，新設立省市立地方銀行共37家，至1937年仍在繼續經營的有27家。除甘肅、青海、察哈爾等省外，全國各省均設有省立銀行，其主要任務為調劑全省金融、經理省庫、代理財政開支，大多省立銀行都具有發行兌換券的特權。市立銀行共有七家，即由上海、南京、青島、北平、天津、廣州、南昌等七市市政府所設立，享有經理市庫和輔幣發行權。

　　這10年間，各地政局相對穩定，地方政府的財政收支規模逐步增大，省市立銀行在經營上也吸取了北洋政府時期初辦銀行所積累的經驗教訓，加強了經營中的風險控制，如限制政府透支和放款規模、禁止挪用貨幣發行準備金等，這些因素使得這一時期的省市立銀行的發展狀況比北洋政府時期增進不少，破產倒閉比率明顯下降，銀行經營相對穩健且擴張迅速。首先，省市立銀行因擁有兩項特許經營權，又得益于官方所有權所帶來的保護，其存款吸收能力得到大幅提高。其次，對當地基礎設施和國營企業項目建設的參與極大地拓展了其資金運用上的選擇空間，使其在20世紀30年代得到迅速擴張。

　　最后，因在局部壟斷環境下開展業務，其單位資金的收益率也較高。因此，省市立銀行在較差的制度環境下創造出了相對較好的經營績效。南京國民政府時期政局相對穩定，商業銀行、儲蓄銀行、農工銀行和專業銀行等都實現了較為穩定的發展。商業儲蓄銀行大多為商辦性質，在各類銀行中數量最多，占全國銀行數量的近一半，分支行數量接近中央及特許銀行，其整體實力僅次于中央及特許銀行。

　　商業儲蓄銀行大多聚集于較大商業中心和沿海各省份，如上海、天津、杭州等地，設于內地者很少，其分布區域遠不如省市立銀行普遍。其主要任務為調劑商業資金，以收受存款為其資金來源、發放貸款為其歸宿，以匯兌往來調撥資金，至20世紀20年代后期，多數商業銀行均兼辦儲蓄業務，甚至設立獨立會計結算、責任無限的儲蓄部。農工銀行偏重向農工放款，以發展農工經濟為主要目標。在工業方面，承做以不動產或機械作為抵押品的放款及押匯;在農業方面，以農民產銷合作社為主要放款對象，注重購置種子肥料的生產放款、農產品抵押放款或農業技術改良的信用放款。這類銀行中，純商辦性質者很少，多數為省立、縣立性質，或官商合辦、官商民合辦性質。20世紀30年代，為促進農村經濟發展，各地縣級政府陸續創辦了一些農村(民)銀行，但因縣級財政拮據，在資本來源上，一部分由縣級財政出資，一部分從當地田賦項下加征賦稅，也有一些地方吸引當地商人、士紳投資。這類銀行規模相對較小(股本金一般在十萬銀元左右)，加上人才及技術缺乏等原因，未能廣泛推廣農工業務，而是偏于商業往來。專業銀行如鹽業銀行、上海綢業商業儲蓄銀行、上海煤業銀行等，其營業范圍較為狹小，也開辦其他行業往來業務，但仍以本業為主。華僑銀行本可以歸入商業銀行類別，因其總行設于新加坡、馬尼拉等國外地區，故單列一類，其分支行一般分布于東南亞地區，也會在上海、天津等重要商埠開辦分支行。在上述各類銀行中，專業銀行和華僑銀行的數量較少。