摘 要：自2007年中央財政直接支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展以來，政策性農(nóng)業(yè)保險已逐步從單一的糧食安全保障過渡到支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的高質(zhì)量發(fā)展階段。而政策性農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展必須實現(xiàn)四方共贏，即財政補貼實現(xiàn)間接支持高效、產(chǎn)業(yè)保障從保糧食安全到支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)民受益方面從成本補償?shù)椒€(wěn)收增收、機構(gòu)經(jīng)營持續(xù)性方面從風險可控到穩(wěn)步成長。論文在研究高質(zhì)發(fā)展衡量方式的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際數(shù)據(jù)全面評估了我國政策性農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)階段發(fā)展水平，研究認為我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險離高質(zhì)量發(fā)展目標仍有距離，特別是對貧困地區(qū)的保障覆蓋小，對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的保障不足，大災風險分散機制不健全，在農(nóng)業(yè)風險防治方面的作用發(fā)揮有限。因此，建議通過調(diào)整財政補貼結(jié)構(gòu)、拓寬專業(yè)化農(nóng)業(yè)的保障范圍、提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保障水平、落實災害防治服務(wù)、筑牢巨災風險分散機制等路徑實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：政策性農(nóng)業(yè)保險;高質(zhì)量發(fā)展;衡量方式;實現(xiàn)路徑

　　隨著我國經(jīng)濟逐步從數(shù)量發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型也被提升到國家戰(zhàn)略層面：2018年9月，國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》，明確提出要加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐、發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的同時實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全面振興。而在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體必然面臨轉(zhuǎn)型收益與轉(zhuǎn)型風險的利弊權(quán)衡，而過大的轉(zhuǎn)型風險往往會阻礙產(chǎn)業(yè)的順利轉(zhuǎn)型，因此建構(gòu)合理的風險化解機制對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)與鄉(xiāng)村振興有著十分重要的意義。

　　在此背景下，2019年10月，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會、林草局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》，2020年各省市也紛紛出臺了推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的具體實施意見，以引導農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展，穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。然而，何為農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展在學界仍無定論。因此，本文擬基于歷史演進與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、以保障對象(農(nóng)業(yè))與保險主體(財政、農(nóng)民、保險機構(gòu))為切入點，探討農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的衡量標準及現(xiàn)實差距，并基于具體目標分析我國農(nóng)業(yè)保險存在的問題，進而從內(nèi)部設(shè)計與外部監(jiān)督兩大維度探討我國農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)路徑。

　　一、農(nóng)業(yè)保險的財政補貼效率：從財政直補到間接支持

　　在財政轉(zhuǎn)移支付被世貿(mào)組織列為“黃箱”政策背景下，我國開始探索以“綠箱”政策之一的農(nóng)業(yè)保險為依托的新型農(nóng)業(yè)風險保障機制：2007年，中央財政開始增加預算科目“農(nóng)業(yè)保險保險費補貼”，通過保費補貼的方式支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由此，我國對農(nóng)業(yè)這一弱勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的財政支持手段也逐步從早期的種糧直補和直接救濟過渡為市場化運作的政策性農(nóng)業(yè)保險的間接支持方式，下文則將基于此細化財政補貼效率衡量標準，總結(jié)我國農(nóng)業(yè)保險在財政補貼效率上的成就與不足。

　　(一)農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率的衡量方式

　　從財政直補到支持參加農(nóng)業(yè)保險的間接性補貼，我國在農(nóng)業(yè)支持機制上的調(diào)整一方面是適應(yīng)國際化需要，另一方面也有提高財政補貼效率的考慮：首先，相對于財政直接補貼而言，農(nóng)業(yè)保險補償是與實際的糧食等農(nóng)作物種植活動密切相關(guān)的，規(guī)避了對種糧耕地荒廢的無效補貼，同時補償額度的高低與個體損失情況直接掛鉤，可顯著提升災害救濟的精準性;其次，比例分攤的繳費機制一方面放大了保障資金池，另一方面也可強化農(nóng)戶風險意識、放大災害保障效果;此外，其商業(yè)化運營可提升損失補償效率，使農(nóng)戶及時恢復再生產(chǎn)以提升農(nóng)業(yè)穩(wěn)定性。然而以上理論優(yōu)勢的實現(xiàn)又以農(nóng)業(yè)保險制度有效為前提：只有農(nóng)業(yè)保險補貼政策的設(shè)計與運行協(xié)調(diào)有序，才可完全實現(xiàn)其預期補貼效率。

　　而農(nóng)業(yè)保險補貼政策的協(xié)調(diào)有序又可從“量、質(zhì)、變”三個維度加以分解：首先，農(nóng)業(yè)保險財政補貼需具備量的有效性，在補貼所撬動的損失補償基金規(guī)模(保費收入)、風險保障額度上相對財政直補有明顯提升;其次，農(nóng)業(yè)保險財政補貼政策結(jié)構(gòu)應(yīng)相對協(xié)調(diào)，在區(qū)域補貼、品種支持、供需保障、繳費分攤結(jié)構(gòu)上相對合理;此外，財政補貼持續(xù)有效也離不開科學合理的動態(tài)調(diào)整機制。

　　(二)農(nóng)業(yè)保險財政補貼效率的成就與不足

　　1.相對財政直接補貼而言，政策性農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)業(yè)支持能力顯著放大

　　整體而言，我國農(nóng)業(yè)保險基本實現(xiàn)了其預期優(yōu)勢，保障能力相對中央財政補貼顯著放大：2007～2019年間，各級財政以3 021.6億元的保費補貼撬動了4 004.84億元的保費收入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)風險保障19.7萬億元，平均放大保費補貼資金65倍、中央直接補貼130倍;此外，農(nóng)業(yè)保險的財政補貼放大能力逐年增強，從2007年的52.37倍增長至2018年的173.57倍，2019年略有回落(見表1)。

　　2.相對于民政救濟而言，農(nóng)業(yè)保險災害補償?shù)募皶r性、準確性顯著提升

　　一方面，農(nóng)業(yè)保險的外部監(jiān)督機制劃定了定損理賠的基礎(chǔ)要求，《農(nóng)業(yè)保險承保理賠管理暫行辦法》限定保險公司在接到報案后24小時內(nèi)現(xiàn)場查勘，并限期確定損失程度(養(yǎng)殖業(yè)保險以3天為限，種植業(yè)保險絕收以20天為限)，《農(nóng)業(yè)保險條例》則明確保險機構(gòu)需在現(xiàn)場查勘、定損后的10日內(nèi)完成賠付，而《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)保險理賠管理工作的通知》則規(guī)定賠款支付須 “零現(xiàn)金轉(zhuǎn)賬直賠到戶”;另一方面，農(nóng)業(yè)保險的市場競爭也推動各險企主動提升服務(wù)能力，引入無人機、物聯(lián)網(wǎng)、智能識別等技術(shù)實現(xiàn)精確定損，同時設(shè)計指數(shù)類保險產(chǎn)品簡化理賠流程、實現(xiàn)賠付資金即時到賬。

　　3.農(nóng)業(yè)保險財政補貼機制失調(diào)：量較低、質(zhì)失衡、變無序

　　從量的維度出發(fā)，農(nóng)業(yè)保險賠付支出與歷年財政補貼總額出入不大，農(nóng)業(yè)保險所撬動的風險保障落實到受災農(nóng)戶手上的比例不高;而從質(zhì)的維度來看，由于農(nóng)業(yè)保險中央財政補貼范圍有限，大部分地區(qū)的大量農(nóng)產(chǎn)品仍處于風險暴露中，而地方先行、中央配套的央地補貼結(jié)構(gòu)與只補保費、不補運營的保險補貼結(jié)構(gòu)則進一步擴大了財政支持的地域失衡，加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貧富不均、效率受損[1];而從變的維度來看，我國農(nóng)業(yè)保險補貼政策長年不變，無論是在補貼比例還是在補貼范圍上都還沒有建立科學合理的動態(tài)調(diào)整機制，導致農(nóng)業(yè)保障滯后于農(nóng)業(yè)發(fā)展，特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展得不到有力支持(見表2)。

　　二、農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)業(yè)保障效果：從糧食安全到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

　　財政支持是促進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的手段，而產(chǎn)業(yè)保障則是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的根本目標。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)保障目標也逐步從保糧食安全轉(zhuǎn)變?yōu)橹С洲r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，下文將基于此細化農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)業(yè)保障標準，分層次探討其實際保障效果。

　　(一)農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)業(yè)保障效果的衡量方式

　　在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，我國農(nóng)業(yè)或以糧食安全為基本要求、以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化為核心目標、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綠色經(jīng)濟可持續(xù)為終極追求;因此農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的有效保障就包括穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量三方面的內(nèi)容。其中，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)主要是通過農(nóng)業(yè)保險風險分攤實現(xiàn)三大主糧種植面積、產(chǎn)量規(guī)模總體穩(wěn)定，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型則是通過保險的風險分攤、金融增信、融資推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投入、生產(chǎn)規(guī)模、種養(yǎng)類別及生產(chǎn)主體的結(jié)構(gòu)調(diào)整，而提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量則是在打通產(chǎn)銷基礎(chǔ)上通過全流程的風險保障提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綠色生態(tài)可持續(xù)。

　　而以上目標的實現(xiàn)又以農(nóng)業(yè)保險供需匹配、保障有效、服務(wù)聯(lián)動為前提：所謂供需匹配是指農(nóng)業(yè)保險的市場供給與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的有效保險需求能夠在農(nóng)業(yè)保險市場找到對應(yīng)的保險產(chǎn)品;而保障有效則是指農(nóng)業(yè)保險所提供的損失補償能夠充分滿足農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)需要，不因人為因素出現(xiàn)損后推脫、保障無效;所謂服務(wù)聯(lián)動則是指保險能積極發(fā)揮信用支持作用、與農(nóng)村金融體系相聯(lián)動，破除農(nóng)業(yè)融資難題、引導市場資本支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

　　(二)現(xiàn)階段政策性農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)業(yè)保障效果評價

　　1.穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的目標基本實現(xiàn)，但對糧農(nóng)防災激勵略顯不足

　　1999～2006年間，我國糧食作物播種面積年均下降1.07%，播種面積變異系數(shù)為4%;而政策性農(nóng)業(yè)保險開展后，2007～2019年間，我國糧食作物播種面積年均增長0.76%，播種面積變異系數(shù)也降至3.77%，糧食作物種植穩(wěn)定性有所提升;而在糧食產(chǎn)量方面，我國糧食總產(chǎn)量在1999～2006年間以年均0.29%的速度下降，2007年以后則以年均2.32%的速度逐年增長，其中稻谷和小麥產(chǎn)量增長尤為明顯，2007年前二者分別以年均1.25%、0.69%的速度下降，之后則分別以年均0.98%、1.67%的速度增長，同時其產(chǎn)量波動也從早期的6%(稻谷)、9.55%(小麥)降至后期的4.19%(稻谷)、7.08%(小麥)(見圖1)。

　　但農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)戶風險教育作用仍顯不足，很多糧農(nóng)防災意識仍然不強、對天災聽之任之[2]，究其原因或源于我國農(nóng)業(yè)保險保障水平仍然較低、保險激勵仍然不足：2018年我國三大主糧作物保障深度仍在40%左右徘徊，保險責任仍以傳統(tǒng)的自然災害導致的直接物化成本的損失補償為主，而對農(nóng)戶的防災救災行為仍無明確的激勵機制。

　　2.促進了效益型、規(guī)模化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但對專業(yè)化農(nóng)業(yè)的保障總體不足

　　政策性農(nóng)業(yè)保險通過保障對象、保障水平和補貼力度等的選擇，可以有效發(fā)揮對農(nóng)業(yè)資源的分配調(diào)節(jié)作用，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。隨著我國政策性農(nóng)業(yè)保險的廣度和深度不斷拓展，對專業(yè)化、規(guī)模化、高附加值農(nóng)產(chǎn)品的保障范圍不斷擴大、保障力度不斷提高，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟化、規(guī)模化傾向明顯。2007年以來，我國蔬菜、藥材等高價值作物的播種占比明顯提升，花卉種植面積也從2007年的7.5萬公頃增長至2018年的163萬公頃;而從生豬養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)來看，2007年以前，我國年出欄量超過5萬頭的不足50戶，2007～2017年間，我國生豬個體養(yǎng)殖戶明顯減少、生豬養(yǎng)殖日趨規(guī)模化，十年間年出欄量在5萬頭以上的養(yǎng)殖場增長為407戶，年生產(chǎn)規(guī)模在1萬頭以上的養(yǎng)殖場數(shù)量也翻了一番。

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