摘要：隨著漁業(yè)經(jīng)營體制改革的深入，各級政府漁業(yè)行政管理部門逐步加強(qiáng)了漁業(yè)公共服務(wù)，并取得一定的進(jìn)展。但是，政府漁業(yè)公共服務(wù)與漁業(yè)發(fā)展需求之間還有不小的差距。本文選自：《中國獸醫(yī)科學(xué)》報(bào)道國內(nèi)外獸醫(yī)科學(xué)的研究進(jìn)展和水平，推廣獸醫(yī)科學(xué)研究成果，反映國內(nèi)外獸醫(yī)科學(xué)研究動態(tài)，探討新的獸醫(yī)學(xué)理論和研究方法。展示國內(nèi)外獸醫(yī)科學(xué)的最新研究成果，報(bào)道畜禽疾病流行動態(tài)和對策，交流動物疾病診斷、防疫、檢疫的分子生物學(xué)方法和技術(shù)，介紹獸醫(yī)學(xué)基礎(chǔ)理論和知識。

 

　　關(guān)鍵詞：漁業(yè)管理,職能轉(zhuǎn)變

 

　　為加強(qiáng)和改善漁業(yè)管理，近些年來各級政府積極采取措施，漁業(yè)管理方式、方法和效果都得到一定的改善。然而，漁業(yè)發(fā)展中的一些主要問題和矛盾，特別是資源環(huán)境約束與漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，仍未能得到有效解決，漁業(yè)管理尚存在諸多制約和困難，政府漁業(yè)管理不能適應(yīng)漁業(yè)發(fā)展需求的矛盾依然十分突出。其中的關(guān)鍵問題之一，是長期存在的漁業(yè)行政管理體制不順，政府漁業(yè)管理職能不能很好地適應(yīng)漁業(yè)管理需求。本文根據(jù)我國政府職能轉(zhuǎn)變的宏觀要求和漁業(yè)發(fā)展形勢需求，分析我國政府漁業(yè)管理職能界定和存在的主要問題，提出政府漁業(yè)管理職能轉(zhuǎn)變的對策建議。

 

　　一、新形勢下我國政府漁業(yè)管理職能的界定

 

　　政府職能是國家行政體系在整個國家社會系統(tǒng)中所扮演的角色和發(fā)揮的作用，本質(zhì)上是政府對社會所承擔(dān)的責(zé)任和法定權(quán)限?。只有與其所處的客觀環(huán)境和社會需求相適應(yīng)，政府職能才能正確、有效地發(fā)揮政府在社會系統(tǒng)中的作用。

 

　　(一)我國政府職能轉(zhuǎn)變的宏觀要求

 

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能應(yīng)是彌補(bǔ)“市場失靈”，提供公共產(chǎn)品和進(jìn)行社會管理。我國已初步建立了市場經(jīng)濟(jì)體系，但市場發(fā)育還不完善，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾仍比較突出，需要政府在提供基礎(chǔ)性制度條件和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面發(fā)揮作用。為此，新時期我國政府的基本職能應(yīng)是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)瞄1。2008年2月國務(wù)院《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》對于如何全面正確履行政府職能，提出要“改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、嚴(yán)格市場監(jiān)管、加強(qiáng)社會管理、更加注重公共服務(wù)”；指出政府職能轉(zhuǎn)變的方向是實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變口1。

 

　　(二)當(dāng)前我國漁業(yè)發(fā)展形勢

 

　　隨著漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國漁業(yè)經(jīng)營體制和漁業(yè)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境均發(fā)生了重大變化。1．市場機(jī)制在的基礎(chǔ)性作用明顯增強(qiáng)

 

　　上世紀(jì)90年代中期以后，漁業(yè)經(jīng)營體制發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，漁業(yè)經(jīng)營自主化和漁業(yè)經(jīng)濟(jì)形式私有化程度大大提高【41。市場機(jī)制在漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用日益明顯，成為調(diào)整漁業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)力量。

 

　　2．水產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生了深刻變化

 

　　在水產(chǎn)品產(chǎn)量與市場需求穩(wěn)步增長的同時，水產(chǎn)品質(zhì)量安全的市場要求不斷提高與監(jiān)督保障水平低的矛盾日漸突出，資源環(huán)境的剛性約束與漁業(yè)發(fā)展之間的矛盾依然尖銳。漁業(yè)發(fā)展的主要矛盾已由供應(yīng)不足轉(zhuǎn)變?yōu)槭苁袌龊唾Y源的雙重約束，質(zhì)量、效益提高與資源環(huán)境可持續(xù)利用是今后漁業(yè)能否持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵。

 

　　3．漁業(yè)發(fā)展和漁業(yè)管理的國際化程度越來越高

 

　　我國漁業(yè)經(jīng)濟(jì)國際化程度不斷提高，捕撈、養(yǎng)殖和水產(chǎn)品加工對世界漁業(yè)資源和國際市場資源的需求日益擴(kuò)大；國際管理對我國遠(yuǎn)洋漁業(yè)和水產(chǎn)品國際貿(mào)易的影響逐步增強(qiáng)瞪西1，周邊海域的漁業(yè)管理國際化、復(fù)雜化趨向明顯盯。81。國際化管理正深刻影響著我國漁業(yè)的生產(chǎn)方式、內(nèi)外貿(mào)易和內(nèi)部管理。

 

　　4．漁業(yè)發(fā)展長期存在的主要問題未能得到有效解決，新的問題不斷出現(xiàn)近十年來，我國漁業(yè)管理已取得重大進(jìn)步。但漁業(yè)發(fā)展長期存在的主要問題仍未得到有效解決：過大的捕撈能力和有限的漁業(yè)資源之間的矛盾依舊突出，捕撈違法生產(chǎn)和違規(guī)作業(yè)仍較多存在，漁業(yè)安全生產(chǎn)形勢仍未得到根本扭轉(zhuǎn)。同時，新問題不斷出現(xiàn)：養(yǎng)殖水產(chǎn)品質(zhì)量安全問題日益突出，漁業(yè)水域污染和環(huán)境破壞對漁業(yè)生產(chǎn)的影響日趨嚴(yán)重，水域?yàn)┩繚O業(yè)使用權(quán)益受侵害的現(xiàn)象不斷發(fā)生。

 

　　(三)新形勢下我國政府漁業(yè)管理職能界定

 

　　根據(jù)我國行政管理體制改革與政府職能轉(zhuǎn)變的宏觀要求和漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢變化產(chǎn)生的內(nèi)在需要，新形勢下我國政府漁業(yè)管理應(yīng)具備的主要職能可以概括為：漁業(yè)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，漁業(yè)法制建設(shè)，漁業(yè)公共服務(wù)和漁業(yè)監(jiān)督管理。

 

　　1．漁業(yè)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)

 

　　漁業(yè)是典型的資源環(huán)境型產(chǎn)業(yè)，涉及公有性的水域、灘涂資源和漁業(yè)生物資源，漁業(yè)發(fā)展的目標(biāo)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，必須由政府對漁業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)，而不能完全依靠市場。政府漁業(yè)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)在內(nèi)容上主要是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長方式的調(diào)整，特別是在當(dāng)前漁業(yè)發(fā)展受資源和市場雙重約束的情況下，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式轉(zhuǎn)變成為漁業(yè)能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。此外，還需要調(diào)整漁業(yè)內(nèi)部的資源和收入分配以及漁業(yè)與其他相關(guān)行業(yè)的關(guān)系，以維護(hù)農(nóng)村漁區(qū)社會穩(wěn)定和發(fā)展。

 

　　2．漁業(yè)法制建設(shè)

 

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，對各種經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系真正發(fā)揮作用的是法律體系，政府職能的價值取向應(yīng)是“法治”，為此政府必須提供作為“法治”前提和基礎(chǔ)的法律制度。鑒于國家立法和行政職能分離，政府漁業(yè)法制建設(shè)職能主要是根據(jù)漁業(yè)管理需求向立法機(jī)關(guān)提出立法建議，并根據(jù)國家基本漁業(yè)法律制定漁業(yè)行政法規(guī)、規(guī)章，以及在法律框架下建立和優(yōu)化漁業(yè)管理制度。

 

　　3．漁業(yè)監(jiān)督管理

 

　　我國已基本實(shí)現(xiàn)了漁業(yè)經(jīng)營自主化，市場機(jī)制在漁業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。在此條件下，政府必須加強(qiáng)監(jiān)督管理，以維護(hù)正常的漁業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序，保護(hù)漁業(yè)資源和水域環(huán)境等自然基礎(chǔ)條件，保障漁業(yè)生產(chǎn)安全、水產(chǎn)品質(zhì)量安全，為實(shí)現(xiàn)漁業(yè)公共利益、長遠(yuǎn)利益提供基礎(chǔ)保障。

 

　　4．漁業(yè)公共服務(wù)

 

　　一方面，作為漁業(yè)基本物質(zhì)基礎(chǔ)的漁業(yè)資源和環(huán)境具有公有性，其供給必須也只能依靠政府予以保障。特別是在當(dāng)前我國漁業(yè)資源普遍被過度開發(fā)利用，漁業(yè)水域環(huán)境惡化的現(xiàn)實(shí)下，更需要由政府主導(dǎo)進(jìn)行漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等基礎(chǔ)保障服務(wù)。另一方面，漁民權(quán)益保護(hù)、漁業(yè)安全生產(chǎn)保障、漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、漁業(yè)信息和科技服務(wù)等都是政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。此外，從維護(hù)國家漁業(yè)權(quán)益和漁民權(quán)益的雙重目的出發(fā)，在協(xié)調(diào)有關(guān)漁業(yè)的國際關(guān)系方面，政府應(yīng)責(zé)無旁貸地承擔(dān)服務(wù)責(zé)任。

 

　　二、當(dāng)前政府漁業(yè)管理職能存在的主要問題

 

　　改革開放以來，我國在漁業(yè)發(fā)展的認(rèn)識上，逐步由“重生產(chǎn)，輕管理”向加強(qiáng)管理轉(zhuǎn)變，特別是1986年《中華人民共和國漁業(yè)法》頒布實(shí)施后，各項(xiàng)漁業(yè)管理制度逐步建立并實(shí)施。上世紀(jì)90年代中期大規(guī)模漁業(yè)經(jīng)營體制改革完成后，政府職鋁基本實(shí)現(xiàn)了由組織、指揮漁業(yè)生產(chǎn)向監(jiān)督管理和漁業(yè)服務(wù)的轉(zhuǎn)變。但是，從目前我國政府漁業(yè)管理職能的運(yùn)行狀況來看，仍存在諸多問題，還不能很好地適應(yīng)漁業(yè)發(fā)展的客觀需要。

 

　　(一)漁業(yè)法制建設(shè)滯后

 

　　我國漁業(yè)法制建設(shè)已取得重大進(jìn)展，對促進(jìn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展和維護(hù)國家漁業(yè)權(quán)益發(fā)揮了重要作用。但是，當(dāng)前我國漁業(yè)法制仍不能有效地解決漁業(yè)發(fā)展中存在的各種問題。首先是漁業(yè)配套立法不足，特別是2000年《漁業(yè)法》修改以后，部分重要內(nèi)容如捕撈限額制度等，缺乏相應(yīng)的行政法規(guī)或規(guī)章予以具體化、制度化，不能形成相應(yīng)的管理制度，無法支撐現(xiàn)有漁業(yè)基本法律貫徹落實(shí)。其次，一些重要的漁業(yè)管理環(huán)節(jié)尚缺乏相應(yīng)的法律制度，如漁業(yè)資源配置、漁業(yè)統(tǒng)計(jì)監(jiān)督等，從而對漁業(yè)管理的實(shí)施和效果產(chǎn)生影響。

 

　　(二)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)節(jié)不足

 

　　在漁業(yè)產(chǎn)量穩(wěn)步增長的同時，我國漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大變化，實(shí)現(xiàn)了以養(yǎng)殖為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)量和捕撈產(chǎn)量比例從1985年的45：55發(fā)展為2007年的69：31(根據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查調(diào)整后數(shù)據(jù))，同時加快了以外向型漁業(yè)為主的結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。但目前我國漁業(yè)經(jīng)濟(jì)仍以規(guī)模擴(kuò)張的粗放型增長方式為主，生產(chǎn)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾依舊突出，漁業(yè)增長方式急需由規(guī)模擴(kuò)張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。同時，漁業(yè)結(jié)構(gòu)性問題仍然存在：水產(chǎn)品加工依然未能得到突破性發(fā)展，2006年全國水產(chǎn)品加工總量占水產(chǎn)品總量的比重為25％，比1995年(16．5％)僅增加了8．5個百分點(diǎn)，水產(chǎn)加工產(chǎn)值占漁業(yè)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值的比例由1995年的18．4％下降到2004年的16．5％，2006年有所恢復(fù)，也僅為18％；海洋捕撈作業(yè)方式未能優(yōu)化；水產(chǎn)養(yǎng)殖經(jīng)營方式仍以粗放、分散式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主，集約化、健康養(yǎng)殖模式仍有待于進(jìn)一步發(fā)展”01。

 

　　(三)漁業(yè)公共服務(wù)薄弱

 

　　水域污染和生態(tài)環(huán)境破壞對漁業(yè)資源損害、對養(yǎng)殖水域?yàn)┩渴褂脵?quán)的侵害等問題一直未能得到有效解決，甚至呈現(xiàn)進(jìn)一步惡化的趨勢；有效的水產(chǎn)養(yǎng)殖病害防治等體系尚未真正建立；完整、有效的漁業(yè)安全生產(chǎn)服務(wù)和監(jiān)管體系還沒有完全形成，安全事故還不能得到有效控制；轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)漁民就業(yè)保障、漁民最低生活保障等方面尚有待進(jìn)一步加強(qiáng)。