摘要：囿于傳統視角對流域治理定位的局限，長江流域在以往的治理過程中存在著尚未將水資源規劃納入國土空間規劃，國土空間管控形勢嚴峻，流域規劃與區域規劃銜接不足，流域產權制度仍未完全建立，流域生態補償機制亟須完善等問題。針對以上問題，從國土空間規劃視角出發，通過嚴格落實水生態保護紅線要求，構筑長江流域用途管制體系，加強長江流域綜合規劃與空間規劃的協調，完善長江流域產權制度，建立流域水生態補償機制等措施，以發揮整體性合力，實現流域治理目標。

　　關鍵詞：長江流域;國土空間規劃;水流產權;生態補償;流域治理

　　一、問題的提出

　　長江流域的治理關乎我國生態文明建設大局，已經成為國土空間布局和落實區域發展戰略的重要議題。國土空間規劃是在國土空間范圍內進行資源開發利用和環境修復的重要指南，是我國新時期提升流域空間治理能力的重要手段，是落實生態文明體制改革總體方案、推進生態文明建設的重要舉措，習近平同志更是將國土空間規劃提升到了治國理政的高度。在空間視域下，長江流域的法學意涵不僅包括以長江為主體的各水系及支流的“水系組合”，還包括了流域范圍內與水要素相關的其他環境要素，其實質是長江流域范圍內“山水林田湖草”等多種要素共同聚合而成的空間整體。長江流域國土空間范圍內所存在的復雜利益關系，為法律工具的適用提供了場所[1]，需要從空間規劃的戰略高度和規劃工具的法律約束性效果對長江流域的國土空間布局進行統籌安排。

　　2013年，“空間規劃”第一次在黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中適用，提出要“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態管制邊界，落實用途管制”。其后，“空間規劃”這一理論便陸續出現在中央會議和政策文件之中①。2018年5月，自然資源部牽頭組織召開長江經濟帶國土空間規劃研討會，對長江流域自然資源現狀及潛在生態環境風險、三條控制線、流域土地開發利用情況及產業空間布局進行了協調性分析，研討了生態環境保護、航運發展、水資源利用保護及岸線使用、農業面源污染等國土空間治理問題。針對長江流域的特點，2019年12月23日，全國人大環境與資源保護委員會提請審議的《中華人民共和國長江保護法(草案)》強化“一盤棋”理念，主張在長江流域統一的國土空間規劃視域下統領水污染防治、水資源利用以及流域空間范圍內的岸線使用和航運發展等，發揮整體性合力。因此，在實現長江流域治理的法治化進程中，長江流域國土空間規劃改革具有重大意義。

　　二、國土空間規劃對長江流域治理的突破

　　(一)新時代國土空間規劃的實踐背景及其理論價值

　　國土空間是各種自然資源依附的物質載體，在國土空間邊界范圍內進行各類自然資源的開發建設、保護和管制符合生態文明建設的要求，這種國土空間視域下的高水平治理迫切需要行政領域的規劃指導。中央全面深化改革委員會第六次會議于2019年召開，審議并通過了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(中發[2019]18號)(以下簡稱《意見》)，《意見》的出臺為國土空間規劃體系的建立提供了基本方向。國土空間規劃是“多規合一”，但國土空間規劃并不是將以往的主體功能區規劃、土地利用規劃、城市規劃進行簡單融合的“多規合一”產物，而是“區域整體”的謀劃，是一項具體的制度改革措施，表現為規劃升級，以國土空間規劃取代傳統的碎片化土地規劃、城市規劃、城鄉規劃等，實現規劃整合，這是黨中央、國務院的重大戰略部署。

　　國土空間規劃是在三類五級基礎上的空間系統規劃。三類指的是空間范圍內宏觀的總體規劃，微觀視角下的詳細規劃以及具有特定規制對象的專項規劃。五級指的是中央、省、市、縣、鄉自上而下縱向的行政權力配置。三類五級的規劃體制不僅保證了上級國土空間規劃的領導性和統一性，還有利于各級政府因地制宜編制本級國土空間規劃，通過給予下級政府自由裁量權的方式確保國土空間規劃適用的正當。國土空間規劃通過行政權的配置設計，使得以往存在的弊端，如同一個區域范圍內的規劃種類過多、規劃內容重疊、周期過長、地方規劃朝令夕改等問題得到了有效解決。

　　(二)長江流域治理中國土空間規劃的必要性

　　政府作為治理主體，其治理的行政行為是有邊界的，但是流域有其自身的流動性特征，流域治理的邊界是具有延展性的，只有將政府的行政行為和流域治理中存在的問題實現空間上的對應，才能為長江流域治理的有效性提供基礎性條件[2]。國土空間范圍內的自然資源具有公益性特征，政府作為國家這一自然資源所有權人的代表，應該承擔管制義務[3][4]，政府作為公共部門享有國家賦予的規劃權，需要對國土空間范圍內的資源活動進行宏觀規劃調控[5]，這屬于公權力范疇。其本質是政府主導空間范圍內的資源配置，進而實現有限的國土空間資源有序合理利用。由于當前國土空間規劃編制剛剛起步，規劃的編制內容、方法及有關的法律法規尚未明確，需要選擇一定區域先行開展國土空間規劃。2014年12月，習近平同志做出重要批示，強調長江經濟帶是我國國土空間開發最重要的東西軸線。2018年5月8日，為落實習近平同志的要求，自然資源部牽頭編制了《長江經濟帶國土空間規劃(2018—2035年)》，這是“多規合一”后我國第一個具有先導性的宏觀性國土空間規劃。通過將長江流域作為一個整體空間開展國土空間規劃，有利于統籌空間開發利用，實現全流域全要素國土空間統一用途管制，從而提升長江流域的治理水平。

　　首先，國土空間規劃是推進長江流域國土空間開發和管制集約高效的重要戰略手段[6]。長江流域內各自然要素相互關聯極為密切，上中下游之間密不可分，通過編制實施長江流域國土空間規劃，把生態環境建設放在更加突出的位置，在宏觀層面上統籌考慮長江流域的資源開發和環境保護、城鎮體系建設與鄉村發展等涉及國土開發的全局性問題，對長江流域綜合治理尤為重要。

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