摘 要：綜合行政執法的規范化有利于有利于維護社會秩序、提高行政效率、落實依法行政。涪陵區綜合行政執法規范化中存在法律依據不足、權限劃分不明、行政裁量權濫用風險等問題。對此，需要完善綜合行政執法相關依據、健全綜合執法主體權限規定、促進執法裁量的規范化等。

　　關鍵詞：綜合行政執法;行政裁量;規范化

　　一、綜合行政執法規范化的意義

　　(一)綜合行政執法規范化有利于維護社會秩序

　　良好的社會秩序包括制度規則的公平公正、制度的穩定、制度的有序運行。良好的社會環境和社會秩序已經成為促進經濟發展、保障公民生活、推進國家長治久安的前提條件。隨著中國社會進入轉型發展時期，我們在食品安全、工商執法、環境保護、城市管理等方面存在的問題，也對于政府行政提出了更高的要求。綜合行政執法就是對原先分散執法的集中和改革，其任務在于化解社會矛盾、維護社會環境秩序和諧穩定，從而促進經濟社會的健康穩定發展。在此過程中，行政主體還需要不斷提高執法專業化水平、理順執法機制，為加強和創新社會治理提供保障。

　　(二)綜合行政執法規范化有助于提高行政效率

　　效率是行政的生命，我們推進依法行政要在保障執法公平公正的同時保證執法效率，正如有一句諺語所講“遲到的正義等于非正義”。綜合行政執法需要解決行政執法中的權責交叉、多頭執法、選擇性執法等問題，目的就在于提高行政效率，促進依法行政。綜合行政執法的改革，要求執法的重心不斷下移，建立鄉鎮綜合執法中心，配齊行政執法隊伍，提高執法效率。綜合行政執法，既可以避免執法中的推諉扯皮和執法盲區，而且有助于將矛盾化解在萌芽狀態，保證及早發現問題、解決問題，提高行政效率。

　　(三)綜合行政執法規范化有助于落實依法行政

　　作為依法治國的重要內容，依法行政不僅要求行政機關依法設立，而且要求其依法行使權力及承擔責任。同時，依法行政，也是憲法和法律針對行政機關的基本要求。我們推進機構改革，推進執法機構和人員下沉，首先要解決的就是行政機關依法設立的問題。只有通過法律法規的規定和授權，使綜合行政執法機構成為合法的執法主體，才能為依法行政提供基礎。實踐中，有些基層執法機構存在的執法空白、權責交叉、多頭執法等問題，就是沒有依法行使權力的表現。對此，我們應通過主體和權力的調整，使得執法主體能夠嚴格、全面依照法律法規行使權力。另外，隨著執法主體權力范圍的擴大，其承擔的責任也應隨之增大，如果出現執法不公平、執法漏洞、暴力執法、執法惰怠等問題，執法主體也應承擔相應的責任。

　　二、涪陵區綜合行政執法規范化中的問題表象

　　目前，涪陵區綜合行政執法改革仍然未完成，雖然有的地方取得了一定成績，但是綜合行政執法規范化方面仍然存在一些問題值得反思。

　　(一)行政執法的法律依據不足

　　首先，職責范圍的依據不足。不管是行政許可法、行政強制法、行政處罰法，還是其他法規規定，都缺乏對于綜合行政執法的具體規定。在綜合行政執法中，執法主體明確了，執法方式、程序和界限如何規范仍然存在一些問題，這些問題不解決，多重執法、多頭執法現象就可能死灰復燃。在近年來的綜合行政執法立法探索中，我們發現，由于綜合行政執法面臨著地域差異較大、涉及領域較廣、立法經費要求等因素，制定統一的規范具有一定的困難;所以，綜合行政執法仍然面臨著法律依據不足的問題。

　　其次，執法過中的法律解釋沖突。表現為：首先，法律解釋不規范，表現為哪一級的主體有權作出解釋。例如，對于網約車的“合法”問題，北京市通過的《深化改革推進出租汽車行業健康發展的實施意見》以政府規章的形式明確、杭州市的《杭州市客運出租汽車管理條例》以地方性法規的形式規定、臨汾市的《網絡預約出租汽車經營服務管理實施辦法》以規范性文件的形式明確。其次，不同機關解釋的沖突問題，如果一個行業同時被多個部門監督管理，就成為了許多領域出現的問題，這也就造成不同機關法律解釋相沖突。例如，關于什么是“煙花爆竹”的問題、什么是“藥品”等概念的內涵與外延，具有不同的理解。另外，執法人員的法律解釋隨意化，也造成了執法恣意現象。

　　(二)行政執法主體的權限劃分不明

　　首先，職權劃轉的標準模糊。在我國行政體制中，由于行政機關部門之間存在的權責交叉，行政執法中長期存在重復執法、多頭執法、交叉執法等問題，這也嚴重影響了法治政府的建設。由于，職權本身等界定比較模糊，一些地方在之職能劃轉時，將管理職能劃轉，與其密切相關的職能卻保留;有的部門在劃轉過程中“打折扣”，只將職能的一部分劃轉出去，嚴重影響了原來職能的行使效果。

　　其次，行政協商與部門匱乏。我國大多數領域采用的仍然是專業執法的模式，各部門按照專業維度、法律規定程序、對其管轄范圍內的人或事進行分類執法。這也容易導致長期以來部門之間執法不明、溝通不暢等問題。在綜合行政執法改革中，擁有足夠權力的高位的協調組織，能夠在短時間內協調機關之間利益、化解執法糾紛;而其缺位，也將導致縱向的聯動機制與橫向的協同機制失靈，進而對于綜合行政執法改革產生阻礙。

　　(三)行政裁量權濫用風險

　　1.執法怠惰。推進綜合行政執法，需要諸多的機制保障。在執法中，由于涉及到行政權力的選擇與裁量，所以要求執法人員具有相應的法律保障機制，對于執法人員所具有的權力進行明確規定，以規范權力的濫用，避免權力尋租現象發生。同時，由于來自上級問責監督壓力的加大，執法人員對上負責的心態和工作形式沒有改變;而隨著綜合執法工作量和工作難度的增加，執法人員面臨上級的問責壓力，有的單位和個人陷入“不求有功，但求無過”的消極心理。缺乏科學的獎懲機制和激勵機制，也導致有的執法人員工作積極性不高，“干多干少一個樣”、執法“大鍋飯”;有的單位和個人獎勵機制不公平，嚴重影響了干事者的積極性。

　　2.執法恣意。根據“法律+事實=決定”的行政執法模式，羈束性執法模式是按照法律規定進行，符合執法的規范性要求;而在自由裁量模式下，行政執法則并不一定符合該要求，反而容易造成執法恣意。在綜合行政執法改革中，雖然有的地方流程再造、積極推進，但是卻缺乏有效的落實程序，導致出現了“換湯不換藥”的形式主義傾向，行政權力并未受到影響;雖然有的地方執法權力被整合，但是整合后的行政機關仍然無法適應新的工作要求和能力，嚴重地影響了綜合行政執法體制的改革。同時，存在于行政機關的內部監督監督評價與考核的自我監督的也不夠完善。在此情形下，行政恣意現象顯然難以得到有效遏制。

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