摘 要：　出入境管理活動是展現國家形象和社會治理能力的窗口,面對出入境人員和交通運輸工具持續增長的挑戰,提升新時代我國出入境管理能力和豐富管理手段勢在必行。基于出入境管理模式創新的理論工具和應用基礎,通過研究中國傳統誠信思想和現代信用理論,分析信用管理的內涵、價值和邏輯,比較出入境信用在管理實踐中的應用并引入信用認證機制,提出了創新出入境管理模式的基本框架與運行機制。新時代背景下,構建并完善我國出入境信用管理模式的形式和途徑,對我國出入境管理工作創新具有積極的促進意義。

　　關鍵詞：出入境邊防檢查; 信用管理; 勤務模式

　　1 、引言

　　一國的出入境治理能力和水平是展現政府形象和社會治理能力的窗口。出入境管理活動以人為紐帶將不同國家連接起來,對出入境人員和出入境交通運輸工具的管理行為直接體現了國家主權和公民權益。隨著改革開放的不斷深入,我國與世界經濟深度融合,國際交流日益密切,特別是在“一帶一路”倡議下,呈現出全方位對外交往的新格局。著眼國內,在我國經濟轉軌、社會轉型的新形勢下,人民群眾更加注重保障合法權益,對建設服務型政府和改進社會管理的需求更加強烈。

　　基于觀念上的轉變和效能上的提升,移民管理機關不但要提升科技應用水平,更要創新管理模式,出入境管理研究領域應站在時代前沿、詮釋時代變化,在深刻認識我國出入境管理工作規律基礎之上不斷豐富和發展。一方面,積極借鑒國內外先進管理經驗,創造性地繼承和發展那些超越時空、跨越國度的經典管理文化和思想,提出切實可行的良策,展現出中國式管理的風范;另一方面,我國對外開放口岸經濟發展程度、通關環境、出入境形勢和口岸協作機制各有不同,應當充分立足國情、因地制宜,科學設計、廣泛論證,豐富和完善管理手段,有力保障國門安全。

　　我國的“一帶一路”倡議、自貿區建設、大通關規劃給出入境管理工作帶來了機遇,國家移民管理機關在總結管理和服務工作經驗的基礎上,創造性地進行了一系列改革創新,例如試點入境人員風險評估和針對性檢查、探索運用科技數字化管港,建立智能化的綜合管理平臺;實施扁平化的指揮體系,實踐“科隊聯勤”勤務模式;推行網格化服務管理,建立“警地聯動”協作機制等,有力地應對了出入境形勢的變化,為嘗試新的管理模式打下了基礎。

　　2 、出入境信用及其管理模式的內涵

　　信用管理可追溯到中國古代傳統中善政良治的理論,也充分借鑒了現代經濟學、社會學和管理學的研究成果。信用管理作為一種新型行政手段在社會治理中具用重要的作用和意義,但對其適用范圍和法律屬性、程序及違約責任在當前的著述中少有涉及,已有的研究成果主要集中在互聯網金融、金融監管、銀行借貸等金融領域,經濟學類著述占多數,研究的問題多限于我國信用制度的建設、社會信用體系的完善、企業安全生產和海關監管等方面。在我國社會信用體系建設的大環境下,開展出入境信用管理符合我國當前政府職能轉變的發展趨勢[1]。

　　2.1 、信用的內涵

　　信用是指在人們之間、單位之間和商品交易之間形成的一種相互信任的生產關系和社會關系。《辭海》從兩個角度解釋了信用:從社會學角度,信用是遵守諾言,實踐承諾,取得別人的信任;從經濟學角度,信用是以償還為條件的價值運動的特殊方式。隨著信用在橫向和縱深方向的發展,信用的內涵和外延均得到了擴展,現代信用是指以償還為條件的價值運動的特殊形式,以及這種運動所包含或體現的關系、管理、制度乃至整個體系的總稱[2]。

　　從信用的定義來看,信用的要素包括履行義務或承諾的意愿、履行義務或承諾的能力。信用是一種無形資產,類似于社會經濟主體的身份證,良好的信用可以借助征信系統在全社會范圍內傳播,從而使信用成為一種寶貴的資源和財富,并能夠為企業和個人的經濟活動帶來便利和收益。信用最終表現為人與人之間的社會關系,這種社會關系構成了社會運行的信用環境,成為人類社會有序發展的基礎[3]。

　　2.2、 出入境活動中的信用

　　出入境信用是指移民管理機關在行使職責過程中,采集和評定服務對象履行出入境邊防檢查等法律義務的意愿和能力,并將信用評價的結論應用于該服務對象的行政管理活動。出入境信用反映服務對象向移民管理機關履行出入境邊防檢查等法律義務的意愿和能力,本質上是一種管理資源,是一種負擔責任和義務的資格,可以作為管理秩序運行的一個杠桿。

　　2.3、 出入境信用的管理價值

　　中國傳統文化認為,國家安寧、社會和諧最重要的就是誠信,“仁義禮智信”五常有信;“恭寬信敏惠”五德有信;“忠孝仁愛信義和平”新八德有信[4]。黨的十八大提出倡導“富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業、誠信、友善”的社會主義核心價值觀,是凝聚全黨全社會價值共識作出的重要論斷,其中誠信是作為公民必須恪守的基本道德準則,也是行為評價的基本價值標準1。習近平同志概括傳統文化的時代價值為“講仁愛、重民本、守誠信、崇正義、尚和諧、求大同”六句話,他提出“對突出的誠信缺失問題,既要抓緊建立覆蓋全社會的征信系統,又要完善守法誠信褒獎機制和違法失信懲戒機制,使人不敢失信,不能失信”2。

　　在中國文化語境中,出入境信用就是處于出入境活動中的管理主體和對象各自堅守正道,實現“大道至簡、誠信則達、賓至如歸”的通關境界。在現代管理的視野中,信用是授信者對信用交易進行科學管理以控制信用風險的專門技術,通過運作包含于自身的信用,雙方可以獲取更多回報。

　　2.4 、出入境信用管理模式的邏輯

　　信用管理可看作是處于一定社會交換關系中的行為主體或當事人,通過對信用交易中的風險進行管理,以獲取更多回報的行為。

　　出入境信用管理模式的內涵是出入境管理機關與行政對象在自愿的基礎達成信用協議并承諾遵守,通過信用規則契約化明確雙方的權利和責任,約束雙方的行為。一方面,出入境管理機關要對自身行政行為規范和監督,消除行政傲慢,體現平等、自由與保障正當權利的法治精神;另一方面,要為行政相對方利益考量,給予行政相對方可以信賴的預期和一定的靈活度,促使行政雙方自覺地遵守承諾。管理層面的“信用”需要現實的制度保障,出入境管理機關應在法律法規授權的范圍內,在充分協商和自愿參與的基礎上,以“誠信守法”為核心價值,以信用評價為依據,以分級管理為手段,以口岸風險預警和多方共管機制為保障,對服務對象信用監管并提供相應便利的行政活動[5]。

　　出入境信用管理模式源于我國社會治理的智慧和經驗,多元合作治理和民主、參與、互動式的管理符合“國家治理體系和治理能力現代化”的目標要求[6],具有中國式管理的鮮活生命力。

　　3 、當前出入境信用管理的實踐探索

　　通過出入境信用開展管理是近年來探索實踐的一種新型管理模式,其能夠提高管控效率,降低行政成本,注重行政雙方的合作,成為了出入境邊防檢查勤務改革的有效路徑之一。在我國的一些經濟發達、出入境人員和交通工具業務量大的海港口岸,已經開始進行信用管理模式的探索。但各地在信用管理的制度建立、信用信息的收集、信用評估的方法、信用等級的劃分、信用獎懲措施和信用風險規避等具有不同的特點,尚未形成統一的規范和標準,缺乏成熟的運行機制。

　　3.1 、出入境信用應用形式及特點

　　3.1.1 、“四等級”制模式

　　(1)管理模式。

　　A省在信用信息收集方面,由各出入境海港邊檢站巡視崗位人員記錄代理公司業務差錯情況,執勤隊和指揮室記錄代理公司日常報檢行為,總站邊檢處記錄各代理公司遵守邊檢法律法規、配合出入境邊檢信用管理等情況。在信用評價方面,由出入境邊防檢查站及總站業務主管部門,對代理公司的日常表現和年終審核結果進行評價,扣除相應分值,進行追責。在信用等級劃分上,設管理起始分值為100分,分值在90～99分的,信用等級為A級;考評分在70～90的,信用等級評為B級;考評分在50～70分的為C級;考評分在50分以下的評為D級。在信用獎懲上實施分級管理,對A級信用對象提供便利,B級正常管理,C級采取特別限制措施,D級采取附加管理措施。

　　(2)主要特點。

　　一是將管理重點前移,要求信用管理對象進行業務培訓和參加出入境邊防檢查機關組織的考核,建立了管理對象信用等級評定數據檔案;二是將信用治理與風險管理相結合,引入風險評估機制,將信用評定結果作為風險評估的重要因素;三是信用等級評定程序嚴密,明確了信用管理崗位職責和相應權限;四是信用管理保障措施完善,總站范圍內信用等級評定工作及相關配套措施能夠協調統一推進。

　　3.1.2、 亮牌管理制模式

　　(1)管理模式。

　　B省在信用信息收集上采取以不定期隨機的形式對落實我國出入境法律法規和邊檢有關規定的情況進行抽查;在信用等級劃分上,根據企業法人信用狀況依次授予綠牌、黃牌和紅牌;在信用獎懲上,采取綠牌獎勵、黃牌警告、紅牌處罰,并制定相關授牌標準及獎懲辦法;在信用評定程序上,由各海港邊檢站對申請綠牌的單位和船舶進行評估和初定并提出具體評審意見,上報出入境邊檢總站后會同各海港邊檢站分類考評,經社會公示選出誠信單位授予綠牌。

　　(2)主要特點。

　　一是鼓勵港口企業和船方自我管理,雙方事先簽訂《船方自我管理責任協議書》,出入境邊防檢查機關只進行巡查和出入港監管;二是“綠、黃、紅”亮牌管理模式簡明扼要、易于操作,出入境邊檢機關明確授予綠牌、黃牌、紅牌相應等級待遇的權利義務,便于服務對象理解區分和遵守規則,例如黃牌或紅牌顧名思義就是對信用不良的服務對象給予警告或懲戒措施;三是獎懲制度中突出綠牌管理的守法便利,綠牌授予單位可獲得證書和一定數額的物質獎勵,在出入境邊防檢查機關職權允許范圍內,最大限度地給予出入境邊防檢查禮遇。

　　3.1.3 、積分考評制模式

　　(1)管理模式。

　　C省在信用管理依據方面制定了《海(江)港口岸邊檢誠信管理實施辦法》,將信用管理對象確定為自愿簽訂《出入境邊檢誠信服務管理協議》的出入境活動管理對象;在信用等級劃分上,按照滿分100分,根據積分從高到低分將管理對象分為優質誠信、誠信和非誠信三類;在信用評價方面,依托開發的“出入境邊檢誠信管理系統”評估相對人誠信資質,根據出入境活動中誠信積分值的變動進行誠信評價;在信用獎懲方面,給予優質誠信管理對象提供增值服務優待、為誠信管理對象提供便利措施,對非誠信對象實行相對應的限制和禁止,每季度在電子口岸平臺進行公示。

　　(2)主要特點。

　　一是入門把關嚴,注重資信審查,根據設定的指標對參與信用管理的對象進行資格審查;二是彈性管理活,注重過程控制,積分管理聯系實際緊密;三是獎懲措施明,注重正面激勵,容易調動管理對象的積極性;四是自身建設強,注重平臺建設,目標導向清晰,便于內外推廣。

　　3.1.4、 “百分考評”制模式

　　(1)管理模式。

　　D省在信用信息方面收集上,通過口岸聯檢單位、出入境人員的反饋及日常執勤人員的評價,建立誠信管理電子信息庫;在信用等級劃分上,基準分為100分,采取加扣分形式,每季度為一個評分期限,根據評分結果將考評對象分為B級(80～100分)、C級(70～80分)、D級(60～70分),年度總評根據季評成績選出A級誠信單位;在信用獎懲方面,A級誠信單位頒發誠信獎牌及一定的物質獎勵,在下一年度中享受誠信待遇,B級誠信單位進行正常化管理,C級為“誠信警示單位”進行警告和限制,D級為失信單位進行處罰并限期整改;在信用管理隊伍方面,組建了出入境邊檢機關主導的專門化誠信測評機構,例如設立誠信管理評審委員會和專門的誠信管理辦公室,負責溝通、聯系及協調相關工作。

　　(2)主要特點。

　　一是技術支撐有力,管理操作便捷化。該出入境邊檢總站開發了公安網上辦事大廳,為各海港出入境邊檢站搭建了統一共享的網絡化信息處理平臺;二是組織保障完善,管理流程扁平化。由一線執勤業務科和分站檢查科,根據日常考評情況匯總結果至站檢查科進行信用考評的審核、報批工作;三是融合口岸服務,管理聯動一體化。與口岸聯檢單位溝通聯系緊密,對口岸單位的信用管理工作進行定期交流和溝通。

　　3.2、 出入境信用管理的實踐效果

　　3.2.1、 所體現的作用和價值

　　從各地的管理實踐可以看出,“四等級”制模式的信用管理崗位職責和相應權限明確,出入境信用管理的公平性和自由裁量的合理性體現較好,同時引入風險評估等機制,與出入境邊防檢查日常執勤執法工作結合緊密;亮牌管理制模式注重發揮出入境交通運輸工具在港期間自我管理和口岸企業協助監管的積極性,同時“綠、黃、紅”亮牌管理模式簡明扼要、易于操作;積分考評制模式突出了服務對象參與出入境邊防檢查信用管理的自愿性和協商性,同時信用管理的信息化程度較高,開發的“出入境邊防檢查誠信管理系統”使信用管理減少了人為因素的干擾;“百分考評”制模式的信用管理注重與服務對象的合作和互動,能夠廣泛收集意見、融合口岸服務、警力配置前移,服務對象的積極性發揮明顯。

　　出入境邊防檢查機關在服務對象中開展信用管理是順應時代發展的創新之舉,為新形勢下創新出入境管理工作注入了新的活力,在強化管理對象守法意識、促進通關便利化等方面起到了積極的推動作用:一是拓展了傳統上出入境管理工作的內涵和外延;二是轉變了日常工作方式和執勤執法形式;三是提升了出入境通關效率,豐富了移民機關的管理形式;四是拓寬了“放管服”工作的新渠道。

　　3.2.2 、存在的問題和挑戰

　　(1)信用管理的性質方面。

　　各地對出入境信用管理的性質和實行的依據認識不一致,有的認為信用管理是一種法律制度,依據是《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》);有的認為是一種行政措施,依據是各地制定的“信用管理辦法”。筆者認為,《出境入境管理法》沒有信用管理的明確規定,只有第8條“提高服務和管理水平”的條文可以參照;而各地制定的“信用管理辦法”立法層級不夠,只能視為行政規范性文件,在不抵觸法律的情況下應當具有一定的合法性。出入境信用管理的性質應該是出入境管理機關在履行職責過程中的行政管理活動,這項行政管理活動必須是在法津法規對移民管理機關授權的范圍之內開展。

　　(2)信用管理的對象方面。

　　各地對信用管理對象的界定區別較大,有的將管理對象細分為代理個人和船舶代理公司;有的將管理對象分為誠信個人和誠信企業;有的將出入境交通運輸工具納入信用管理對象。筆者認為,出入境交通運輸工具作為一種無生命的物體,本身是沒有信用可言的,出入境交通運輸工具的信用標簽反映的是所屬企業法人的信用,對出入境交通運輸工具進行差異化和分級管理采用風險評估的方式更為合適。從操作推廣和行政減負的角度來看,將企業法人作為信用管理的對象即可,因為企業法人能夠承擔責任、履行義務,并掌握所屬人員的經濟和人事命脈,出入境邊防檢查也便于依托企業法人對所屬人員和交通工具進行信用管理,例如出入境船舶和所屬人員可以依托海洋運輸公司進行管理、上下外輪的代理人員和業務人員可以依托所屬企業開展管理。

　　(3)信用評價的主體方面。

　　各地出入境邊檢機關在制定信用管理政策時,為了體現專業性和公正性,往往考慮出入境信用評價是否應當引入第三方機構進行社會化評價,采用市場征信模式并出具信用等級評價報告來作為出入境邊檢信用管理的依據。筆者認為,第三方機構征信適用的是經濟領域的信用規則,而出入境邊防檢查對信用的關注點在于履行出入境邊防檢查義務的情況,出入境邊檢機關沒有權力要求服務對象將自身信用狀況交由同為企業的征信機構評判,同時,這也存在著泄漏服務對象出入境信息的風險。因此,由出入境邊檢機關根據《出境入境管理法》的授權,在履行出入境邊防檢查職責過程中進行出入境信用評價比較適當。

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