摘要：依法管理社會，必須為群眾提供健全的法律服務體系，以便群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效的法律幫助。這是構建法治社會的需要，也是創新社會管理服務模式的新途徑。在西部民族地區，法律服務體系不健全，法律服務人才缺乏，群眾需要法律幫助或援助時，沒有法律服務機構提供及時的法律服務，這也是西部地區群眾法律觀念淡薄的原因之一。因此，西部地區應加強法律服務人才培養與引進，建立布局合理、業務素質過硬的法律服務機構，為西部地區群眾提供方便、快捷、優質的法律服務，為西部地區群眾依法表達訴求、依法化解社會矛盾提供新途徑，為創新西部地區社會管理服務提供新模式。
關鍵詞：政治管理,社會管理,高工論文
眾所周知，沒有監督的權力，最容易產生腐敗。黨的十八屆四中全會《決定》明確提出“強化對行政權力的制約和監督”，要求“加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效”]。社會管理是政府的職權之一，同樣需要監督，確保各級政府依法履行社會管理職能。因此，西部地區也要建立政府內部監督、職能部門相互監督、社會監督和輿論監督相結合的法律監督體系，全方位的接受監督，提高社會管理事務的透明度，保障群眾對社會管理的知情、參與和監督等權力，全面創新西部地區社會管理監督機制。
社會是不斷發展的，伴隨著經濟、政治、文化、社會的發展變化，各種新情況、新問題和新矛盾還會不斷出現。西部地區特別是西部少數民族地區，面臨的情況更為復雜。因此，創新社會管理將是一個永恒的課題，只有進行時，沒有完成時。但是，社會管理創新是有其自身內在規律可遵循的。在我國社會主義市場經濟體制不斷完善、社會正在轉型的時期，西部地區社會管理創新要結合西部地區經濟、政治、文化與社會發展的實際，要通過完善法治建設的方式來實現創新。要不斷地完善立法，加強法制宣傳教育，培育法治理念，營造良好的法治文化氛圍，嚴格依法管理。要完善法律服務體系，健全法律監督機制，從而全面創新社會管理，確保社會和諧穩定、人民安居樂業和國家長治久安。
一、西部地區社會管理基本情況簡介
(一)西部地區社會管理的基本特點與問題
我國西部地區面積約占全國陸地面積的二分之一，人口約占全國總人口的五分之一，是典型的地廣人稀區域，也是我國少數民族的主要聚居區。西部地區礦藏、能源、土地等資源豐富，經濟發展潛力巨大。但是，在我國社會轉型時期，西部地區社會管理面臨的困難與問題同東、中部地區相比，既有共同之處，也有其特殊性。西部地區社會管理的特點與問題主要有以下幾個方面：
1.民族習俗對社會管理的影響巨大。西部地區是我國少數民族主要聚居區，各民族有著各具特色的民族文化、民族習俗、宗教信仰與宗族觀念，這些民族文化、習俗、信仰及宗族觀念等傳統文化因素對西部少數民族群眾和當地管理者思想觀念、行為方式的影響力遠遠大于現行法律、法規與政策，這種傳統思維模式在西部少數民族地區群眾與管理者頭腦中已根深蒂固。在市場經濟全球化、社會管理法治化的現代，這種傳統觀念與法治理念形成了巨大的沖突，影響著西部少數民族地區的社會管理與社會發展。
2.經濟發展滯后，貧富差距增大，影響社會和諧穩定。在我國改革開放初期，東部沿海地區率先改革開放，在得到國家優惠政策扶持的同時，充分發揮政策優勢與市場經濟活力的作用，東部地區經濟迅速發展，社會管理不斷創新，群眾生活富裕小康。西部地區改革開放起步遲，經濟發展滯后，貧困人口占比較大②。東、西部地區經濟社會發展差距增大，群眾生活水平相差懸殊，西部地區部分民眾心態失衡，仇富現象就是其中的表現之一，對社會和諧穩定造成不利影響。
3.人口流動增加給社會管理增加難度。據《中國流動人口發展報告(2014)》顯示，2014年，“全國流動人口總量為2.45億，超過總人口的1/6，流動人口向特大城市聚集的態勢仍在加強”③。西部地區勞動人口大量向東、中部地區流動，既增加了流入地區社會管理的難度，也給西部地區帶來了一系列的社會問題。譬如，西部地區出現的“空巢老人”、“留守兒童”、“空心村”等社會現象，就是人口流動帶來的一些具體問題。此外，西部地區人口流向東、中部地區后，這些流動人口的公共服務與社會保障與管理等等，仍然是西部地區管理者的職責，因此，給西部地區社會管理增加了難度。
4.群眾維權意識增強，給社會管理提出了新的要求。隨著經濟的快速發展，社會的不斷進步，群眾在解決溫飽問題之后，對自己權利維護的意識明顯增強，對文化生活、政治待遇、社會保障、就業、通訊、交通等方面的需求越來越多，對管理者的要求越來越高，如果不能及時滿足群眾的訴求，處理不好，就可能產生矛盾，甚至引發群體事件。這就要求社會管理者必須樹立增強依法管理的意識，提高管理能力，為群眾提供更多更好地服務。
5.現代傳媒技術普及，信息傳播快而廣，對社會管理產生重大影響。在沒有互聯網等現代傳媒技術的年代，民眾獲取信息、傳播信息的范圍、速度都十分有限。在那個時代，一個負面的管理信息，可能被管理者封殺在萌芽狀態或封堵在極小的范圍內，對社會影響很小或不會產生任何影響。而在當今互聯網、無線通訊等現代傳媒技術普及的時代，人們足不出戶，就能知曉天下事，也能通過互聯網、手機等網絡通訊工具把身邊發生的事情迅速傳播到全國或世界各地，從而產生巨大的社會影響力，甚至于破壞力。在現實生活中，我們通過新聞媒體也常常看到這種典型事例的報道。例如，2010年3月，日本發生強烈地震，核電站發生核泄漏事故。當時，國內有人通過互聯網散布消息稱：日本核電站核物質吹到我國，并稱加碘食鹽可防核輻射。結果導致群眾大量搶購食鹽，造成食鹽一時短缺，影響民眾正常生活。這就是一起個人通過互聯網等現代傳媒散布不實消息，對社會造成巨大影響的事件。
6.社會管理方式方法不適應社會發展的新形勢、新情況。社會管理者面對經濟快速發展、社會迅速轉型、利益格局不斷調整、群眾訴求日益增長、思想觀念深刻變化的新形勢，還沒有從思想觀念、管理方式與方法上做好準備，還習慣于過去計劃經濟時期發號司令式的管理方式;面對社會管理對象大多數成員從過去分屬于一個個的鄉村或一個個具體的機關、企事業單位(即“體制內人”或“單位人”)轉變為現在大多數成員變成了自謀職業的打工者或受聘者(即“體制外人”或“社會人”)的新情況，還沒有從體制、機制上創新社會管理，因此，社會管理停留在應付突發事件，疲于處突、維穩等“治標”層面。
(二)西部地區社會管理問題產生的原因分析
西部地區社會管理面臨的問題不只是上述幾個方面，本文僅列舉西部地區社會管理常見的與民族、經濟、人口、信息、維權、社會組織等管理相關的幾個問題進行分析，以期喚醒社會管理者的創新意識，探索社會管理創新的辦法與途徑。綜合分析西部地區社會管理存在問題的原因，概括起來，主要有歷史、地理、經濟、法制、社會轉型與管理模式等方面的原因。
第一，歷史的原因。西部地區由于歷史的變遷，形成了多民族聚居的特點，各民族在歷史的長河中創造了各具特色的民族文化、歷史、習俗、宗教、信仰等文明，這些傳統文化因素，在歷史上為各民族繁衍生息發揮了重要的作用。但是，在經濟全球化、社會管理法治化的現代社會，這種相對封閉、獨立的傳統社會意識形態，又表現出與現代社會法治理念的沖突，從而影響現代社會管理的實施與創新，也影響西部地區經濟、社會發展。
第二，地理的原因。我國西部地區深處內陸腹地，山高路遠，交通欠發達，遠離出海口，一些地方土地貧瘠、水資源缺乏、氣候惡劣，這些都制約著西部地區經濟社會的發展。
第三，經濟原因。西部地區許多社會問題與社會矛盾是由經濟發展滯后衍生出來的，要解決這些問題，化解矛盾，必須大力發展經濟，增加群眾的收入，改善群眾的生活。影響西部地區經濟發展的因素是多方面的，有自然環境的因素、思想觀念的因素，也有政策與社會管理的因素等等。因此，除了國家加大西部地區經濟社會發展的幫扶力度之外，西部地區在改進社會管理、轉變思想觀念、改善經濟發展軟環境上還要繼續努力。
第四，法制的原因。西部地區是多民族聚居區，國家頒布實施的《中華人民共和國民族區域自治法》(以下簡稱《自治法》)是實施憲法規定的民族區域自治制度的基本法律。《憲法》和《自治法》都賦予民族自治地方制定自治條例和單行條例的權力④。但是，西部部分民族自治地方，在立法人才隊伍建設、立法能力建設等方面還存在較大差距。例如，湖南省湘西土家族苗族自治州人民代表大會為保護、繼承和發展土家醫藥苗醫藥，規范民族醫藥從業人員的執業管理，依照《憲法》和《民族區域自治法》的規定，制定了《湘西土家族苗族自治州土家醫藥苗醫藥保護條例》(以下簡稱《條例》)，并已報湖南省人大常委會批準生效。但是，該《條例》批準生效后，對湘西自治州的民族醫藥并沒有發揮應有的保護作用，《條例》成了一紙空文。原因就是《條例》沒有可操作性，缺乏相關配套的法規與政策。具體來說，《條例》第八條規定：“州級衛生行政部門應當會同相關部門編制土家醫藥苗醫藥藥材標準、臨床診療指南、技術操作規范及療效評價標準”⑤，但是，按照國家的有關法律規定，市(州)級衛生行政部門沒有制定藥材標準、臨床診療技術規范 、療效評價標準的法定權限，湘西自治州也不具備制定這些技術規范的能力。除了立法能力不夠之外，法治觀念不強、執法不規范、法律監督與服務不到位，也是西部地區社會管理問題產生的重要原因。
第五，社會轉型的原因。西部地區社會管理中遇到的人口流動增加、信息傳播加快、社會矛盾多發、民眾維權意識增強等情況與問題，相當一部分是由于經濟社會快速發展、社會轉型等新情況衍生出來的問題，需要創新社會管理加以解決。
第六，社會管理模式的原因。國內外成熟的社會管理模式是管理主體多元化，即政府、社會組織和公民等多個主體承擔社會管理職能。而我國的社會管理職能主要由政府承擔，這種單一的管理模式，難以滿足社會大眾多方面、全方位、持續增長的需要，也不可能解決社會管理面臨的所有問題，因此，社會管理模式單一也是西部地區社會管理問題產生的重要原因之一。
二、西部地區創新社會管理的必要性
(一)社會管理創新的內涵
社會管理創新就是指在現有社會管理條件下，根據當今社會政治、經濟發展狀況和社會發展規律，運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統的社會管理模式、方式和方法進行改進，構建新的社會管理機制，以實現新的社會管理目標的活動⑥。黨的十八屆三中全會通過的《決定》指出：“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序” ⑦。這就為社會管理創新指明了方向，確定了目標。此外，社會管理是政府的重要職能，但是，政府不是社會管理的唯一主體，依法成立的非政府組織(社會組織)、社會成員(公民)等，也是社會的管理者，因此，明確社會管理者的職責，也是社會管理創新的內容之一。
(二)社會管理創新的必要性
隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟的快速發展，目前，我國社會正處在轉型的關鍵時期，社會已從計劃經濟時代比較單一的社會結構轉向市場經濟時期多元化的社會結構。正如黨的十八屆四中全會《決定》所概括的：“我國正處于社會主義初級階段，全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區，國際形勢復雜多變，我們黨面對的改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有”⑧。這一時期，既是經濟社會發展的戰略機遇期，也是社會矛盾的多發期。面對經濟體制市場化、市場經濟全球化、信息傳播網絡化、社會利益多元化、社會矛盾復雜化、人口流動常態化以及民眾思想日益活躍、維權意識不斷增強等新趨勢、新情況，如果我們的社會管理理念、方式與方法不創新，仍然習慣于粗放式、發號司令式的社會管理模式，不能適應社會發展變化的新情況，就可能導致社會管理失控，社會穩定就會面臨重大的挑戰。在我們這樣一個擁有13億多人口的大國，如果沒有社會的穩定，就不可能有經濟的發展、社會的安寧和人民的幸福。為此，黨的十八屆三中、四中全會先后就“全面深化改革”和“全面推進依法治國”若干重大問題作出決定，提出了“創新社會治理體制”、“全面推進依法治國”等一系列的要求。因此，社會管理創新已成為新時期各級政府的重要職責和必然選擇，其必要性毋庸置疑。
三、法治促進西部地區創新社會管理的主要措施
2013年11月12日，中國共產黨第十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“加快轉變政府職能，創新行政管理方式;推進法治中國建設，創新社會治理體制”等要求。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會又通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，“把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執政確定為黨治國理政的基本方式⑨”。這為社會管理創新指明了道路，即通過法治建設，創新社會管理。那么，如何依靠法治建設促進社會管理創新呢?這是擺在社會管理者面前的一個現實問題，在此，結合西部地區社會管理現狀，就法治促進西部地區社會管理創新的途徑探討如下：
(一)完善立法，創新西部民族地區文化與經濟管理
1.完善民族文化管理立法，創新西部地區文化管理。在我國西部少數民族地區，各少數民族擁有獨特的民族文化、習俗、信仰和宗族觀念等傳統文化，在這些傳統文化因素中，既有促進民族繁衍生息的文化精華，也有束縛民族思想、阻礙民族經濟社會發展的文化糟粕。如何讓民族文化之精華發揚光大，而讓民族文化之糟粕得以清除，為民族文化繁榮、思想解放、觀念更新與社會發展創造良好的文化環境?這是擺在社會管理者面前的現實問題之一，也是關系西部民族地區發展與進步的社會問題。靠什么來解決這些問題呢?黨的十八屆四中全會《決定》指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用⑩”。因此，完善民族文化管理法律體系建設，是創新西部地區文化管理的必然選擇。通過民族文化管理立法，引導西部民族地區群眾繼承和發揚優秀民族文化傳統，摒棄文化糟粕，解放思想，更新觀念，克服法治意識淡薄、宗族觀念盛行的弊端，形成傳統文化與現代法治理念相結合的社會文化底蘊，促進西部民族地區經濟、社會協調發展。
2.制定資源開發與生態補償法律，創新西部地區經濟管理。我國西部地區資源豐富、氣候復雜、生態脆弱。改革開放以來，隨著市場經濟體制的建立，西部地區資源開發力度普遍加大，為西部地區經濟社會發展、人民生活水平提高發揮了重要作用。但是，由于資源開發與生態補償立法滯后，社會管理不到位，導致粗放開發，甚至亂開濫采等現象頻繁發生，造成西部地區生態環境受到了不同程度的破壞，產生了一系列的社會問題。譬如，一些地方，過度開發資源，結果經濟發展了，卻以犧牲生態環境為代價;也有一些地方，資源沒有得到開發，盡管保護了生態環境，卻承受著經濟落后，人民生活貧困之苦。如何解決發展經濟與保護生態環境的矛盾?已成為擺在西部地區社會管理者面前的一道難題。如果不創新管理理念與方式，單純從保護環境考慮，停止資源開發，西部地區經濟發展就會受到影響，當地群眾生活無法改善，群眾就不會答應;如果縱容亂開濫采，經濟是發展了，但是生態環境破壞引起的社會問題又產生了。這樣一來，顧此失彼，惡性循環。因此，必須通過資源開發與生態補償立法，創新西部地區資源開發與環境管理，用法治手段規范資源開發和生態環境補償，從而形成生態資源保護得到補償，資源開發得到規范的良好局面，確保生態環境得到保護，經濟、社會可持續發展。
此外，西部民族地區，還要充分行使《憲法》和《民族區域自治法》賦予民族自治地方制定自治條例和單行條例的權力，完善民族自治地區教育、衛生等方面的立法，通過完善法制創新社會管理。
(二)開展普法宣傳教育，營造社會管理的法治氛圍
根據古希臘哲學家、教育家亞里士多德的法治理論，法治包含“良法和法律至上”這兩個基本要素。其中，良法就是優良的法律;法律至上就是民眾普遍崇敬并遵守法律。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰”，要求“增強全民法治觀念，推進法治社會建設” 。目前，西部民族地區群眾受家族宗法、舊倫理觀念、宗教教條與民族習俗等傳統思想觀念影響，部分群眾現代法治觀念淡薄，法律知識缺乏，法治文化氛圍和崇尚法治的精神還沒有完全形成。因此，社會管理者要采取群眾喜聞樂見、通俗易懂、簡便快捷、切合實際、行之有效的方式，廣乏開展法律知識的宣傳教育活動，讓西部民族地區群眾知法、懂法、守法。要結合群眾身邊發生的典型案例，現身說法，引導群眾依照法律規定表達訴求、解決矛盾，運用法律武器維護自身的合法權益。營造自覺學法、懂法、守法、用法的社會氛圍，在西部地區群眾中培育法治文化理念與崇尚法治的精神，為依法管理社會提供強大的群眾基礎。
(三)嚴格依法行政，規范社會管理行為
黨的十八屆四中全會《決定》指出：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施” 。普通群眾篤信“百聞不如一見，言傳不如身教”這一道理。社會管理是政府的主要職責，各級政府必須嚴格遵循法律規定，依法全面履行政府職能，管理好社會事務。行政機關是否嚴格依法辦事，將直接影響群眾法治觀念的形成。行政機關嚴格依法行政的每一個具體行為，對群眾的示范教育作用遠勝于單純向群眾宣傳法律條文，這就是人們常說的“上行下效”。在社會管理實踐中，凡是要求群眾做到的，政府機關干部特別是領導干部必須率先垂范;凡是要求群眾不能做的，領導干部必須帶頭遵守。只有這樣，才能做到令行禁止。依法行政既是法治中國建設的要求，也是維護社會公平正義的基本保證。因此，各級政府必須嚴格依法行政，堅決消除權力設租尋租空間，依法規范社會管理行為。
(四)推行法律顧問制度，創新社會管理決策機制
黨的十八屆四中全會《決定》指出：“建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論;積極推行政府法律顧問制度，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用” 。這為法治促進社會管理決策機制創新提供了具體的途徑。因此，西部民族地區行政機關應當建立法律顧問隊伍，對社會管理中事關民族地區群眾重大利益、民族團結、社會穩定以及影響長遠的重大決策，充分聽取法律顧問對決策進行合法性審查的意見，為依法決策提供保證。
