摘要：當代中國的人口比古代中國大大增加了，1995年2月中國人口已經達到12億;當代中國的經濟顯然比古代中國大大發展了。人口增長和經濟發展兩個因素加在一起，就導致了當代中國人口達幾十萬萬甚至上百萬、數百萬大城市的大量產生。

　　一、虛實交替的邏輯

　　中國歷來就是一個大國，由于既有的公共行政管理技術不足以使中央政府直接管理整個社會的公共事務，所以，中國政府歷來就是多層級的。派出機構的設置和撤銷體現了中國政府體制的歷史悠久的一個矛盾，那就是政府層級和管理控制幅度之間的矛盾。

　　從歷史上來看，中國的地方政府自秦朝發明郡縣制以來，其基本結構一直未作多大的變化。在歷史上，由于各級政府有效控制幅度的限制，實施郡縣制時，郡所屬的縣較少，但是中央政府所屬的郡就太多，為了減輕中央政府的行政負擔，中央政府經常在郡之上設置州或道之類的派出機構。后來郡縣制改為省縣制，于是中央控制幅度減少，而省的控制幅度增加，為了提高管理效率，省政府就不得不設置派出機構來管理眾多的縣。派出機構的職能一般均只具有督導職能，而不具有實設政府所具有的全面管理職能。雖說建立派出機構的原意只是建立派出機構，但實踐證明，派出機構經過一段時間后，總有實設化的趨勢，派出機構的最后結果總是演變成實際上的實設政府。這是中國歷史的古老經驗。

　　那么，為什么不把派出機構設置為實設政府呢?根據筆者的看法，在理論上政府管理體制最適當的管理層級可能是三級，整個國家的政府體制最后由三級政府組成，一是中央政府，二是省政府，三是基層政府。三級政府中，基層政府直接面向社會，中央政府統管全局，并負責對外事務，而省級政府則負責聯絡中央與基層政府之間的關系。這樣做，有利于政府體制的順利運轉，有利于中央對地方的控制，也有利于地方民情的上述。但是，中國幅員遼闊，如果三級政府來管理，相對于公共事務的量和公共行政管理技術來看，總會有一級政府的管理幅度過寬，其解決的辦法自然只能是在上兩級政府的任一級政府設置派出機構，來分擔一級政府對下級政府的督導職能。

　　建國后，中國政府體制基本框架仍然是三級制，縣政府是基層政府，省政府是中央與縣政府之間的中介政府。其他各級政府如大區政府不是成熟的政府，實行不久便撤銷了，而鄉鎮政府實際上也不是很成熟的政府，因為其機構設置和職能配置方面，與成熟的政府均有相當大的差距，并且在當代中國相當長時間內是作為人民公社來處理的。在這一體制下，省政府管轄的縣數量眾多，造成行政監督的困難，于是不得不在省與縣之間設置省政府的派出機構，即地區行政公署。與此類似的是縣政府管理不了數量眾多的鄉鎮而不得不讓區公所承擔行政監督的責任。

　　行政監督與行政領導在一定程度上可以分離，但是兩者之間也有緊密的關系。領導的貫徹需要監督，而監督往往使得監督者擁有特定的領導權，從而也間接地擁有了行政領導的權力。由于這個緣故，地區行政公署設置以后，經過一段時間的實踐，通過分擔省政府的行政督導權而在實際上分擔了省政府在本行署轄區的領導權，有著向實設政府發展的自然趨勢。到八十年代以后，地市合并或市管縣體制的推行，這一政府本身可能就是對地級政府不斷加強的實設化趨向的認可。

　　除了這一自然的趨勢以外，就當代中國來說，導致地區行政公署實設化的還有體制上的原因。一是計劃體制的實施，社會經濟事務完全由政府直接管理，經濟的發展必然導致政府機構的全面膨脹;二是在計劃體制的條塊管理體制下，省級政府要求上下對口設置專業管理機構，地區行署雖是省政府與縣政府之間受省政府所托監督縣政府的派出機構，但是在條塊體制的雙向要求之下，也不得不依據對口管理的原則，像實設政府那樣設置種種專業行政管理機構，并履行相應的管理職能。于是，地區行政公署就變成了實際上的一級政府。

　　因此，行政監督權的行使必然導致派出機關實設化的，而計劃體制的條塊結構也推波助瀾，于是派出機構變成了實設的政府。派出機關實設化造成三級政府體制的蛻化為四級政府體制，因此要設法避免實設化。這就是當代中國地區行政公署法律地位和實際地位不動不羈的最基本的邏輯思路。

　　這一邏輯是阻礙地區行政公署實設化的主要因素。從經濟角度來看，就是地區行署實設化和虛設化均有成本收益比較的優劣。過于實設化，容易導致三級體制的蛻化，而過于虛設化，或者干脆不設，又容易出現中介政府控制失效的后果。最后的均衡不是地區行政公署在實際上趨向于實設化而未完全實設化，而在法律上則完全是虛設化的，但也不是純粹的派出機構。

　　二、從城鄉合治走向城鄉分治

　　據《中國統計摘要(1994)》提供的資料，到1993年底為止，中國城市數目已經達到570個，其中直轄市3個，地級市196個，縣級市361個，城市人口(包括城鎮人口)達到了33351萬人。在過去，中國的城市發展主要體現在首都和各省級政府機關駐地城市?，F在，地區行署所在地以及許多縣政府所在地均得到了飛速的發展，從而崛起了一大批城市。根據世界城市發展的經驗，也根據中國城市發展的實際需要，中國地方政府大家族中出現了眾多的城市政府成員。由于城市面臨的是城市管理，與農村政府所面臨的公共事務有很大的不同，所以世界性的慣例是城鄉分治，城市自己組織政府，實行自我管理。建國后很長一段時期里，中國也一直實行城鄉分治的體制，在戶口管理上實行居民和農民分類管理，在政府體制上則實行一般區域性地方政府和市鎮政府兩套體制。地級的城市政府作為省轄市管理城市事務，而機關同駐一城的行政公署則管理該城市周圍的農村地區。

　　城市的發展導致省轄市數目的急劇增長，中國地級政府的實設化趨向開始表現為地級市的廣泛設置和市管縣體制的廣泛實施。進入八十年代以后，通過縣改市、縣級市升格為地級市，地市合并、市管縣等改革，中國地級市政府僅在1992年和1993兩年里就增加了12個。地市合并、市管縣的改革，是城鄉合治的一種嘗試。它的理論基礎是以城市為中心來建立自然經濟發展區，發揮中心城市的龍頭作用，以城市帶動鄉村經濟發展，為最終消滅城鄉差別做好準備。

　　但是，城鄉合治是否可行呢?現在許多人均認為這是一個創舉，是一個大膽的改革實驗，是可行的。這一觀點在理論上需要認真檢討，在實踐上需要認真檢驗。因為從世界慣例來看，城鄉是分治的，這一慣例的形成自然有其道理。從中國目前的實踐來看，所謂城鄉合治，基本上仍然是板塊式的合治，而不是有機的一體化合治。因為城市和鄉村的生活是完全不同的領域，城市事務和鄉村事務有著質的不同，城市生活具有很大的公共性，沒有公共設施，城市居民一天也活不下去，城市事務地理分布集中、公務密集、經濟基礎雄厚、管理手段先進、管理人才濟濟，需要并且也有可能由市政府直接集中管理，而區政府和街道辦事處只是市政府區域性的輔助制度。農村生活具有很大程度的私人性，鄉民們自己生產，自己消費，用水、衛生設施、生活環境等方面的公共性遠不如城市生活，農村事務地理分布分散、公務不集中、管理技術手段落后(如電就不如城市普及)、經濟基礎也相對落后、管理人才相對缺乏，所以需要并且也必須由區域性政府分級管理。這也許是城鄉合治必須有市管縣體制為輔助的根本原因吧。

　　因此，市管縣體制的成功與否可能是城鄉合治是否成功的關鍵。從現實來看，市管縣體制面臨著巨大的困難。根據刁田丁先生等在《中國地方國家機構概要》一書中的觀點，市管縣體制展現了中國歷史上新的城鄉合治的前景，但是，數百萬人口的鄉村區域和千頭萬緒的城市區域的浩繁事務，給這種行政管理體制造成了城市和鄉村兩個不同的工作對象和工作重心。管縣市政府所面臨的管理工作的復雜性和困難，是一般市政府和地區行政公署所不曾有過的。實踐證明，這種行政體制如果要健康發展，特別需要處理好如下幾個問題：

　　一是要合理確定管縣的幅度。市管縣首先是以城鄉間經濟聯系為基礎，也就是以一定經濟區劃與行政區劃的統一為前提。這就要求在一定的地理條件、產業結構、交通通訊條件和適當比例的城鄉人口、長期的政治歷史聯系和廣大干部群眾的意向之下確定管理幅度。大城市市管縣過少和小城市管縣過多，都會在經濟上和行政上否定市管縣的積極作用。

　　二是領導機關的組成人員特別需要具有兼理城鄉的結構和素質。在市地分設的情況下，城鄉行政領導機構分別以工業和農業為重點，管理目標單一、集中和統一。地市合并或地改市，形成城鄉一體、亦工亦農的局面，這就要求政府機構成員同時具有領導城市與農村、工業與農業的素質，要求改變過去單純領導城市和工業、商業或單純領導農村和農業工作作風與工作習慣;同時要求把城鄉兩方面的工作視為相互聯系的整體，做到兩者兼顧。

　　三是要注意建立和健全適應市管縣體制的工作體制，城鄉行政管理體制統一于一市之內，既加強了二者之間相互聯系，同時又要照顧二者之間的不同發展規律。這就要求雙方有適當的分工工作體制與工作制度，保證領導機構和職能機構經常深入實際，掌握城鄉雙方的特點，從實際出發部署自己的行政程序。

　　四是要特別注意建立穩定和統一的城郊和轄縣行政機構體系。市管縣在經濟發展與行政管理兩方面優越性的發揮，不僅需要一個城鄉合治的領導機關，尤其需要一個規范化城郊及轄縣機構系統。否則，市管縣體制就沒有穩定的渠道實現對農村各項事業的行政管理體制和傳遞行政信息與反饋信息。五是要注意搞好城鄉協調發展的基礎。防止和克服市刮縣現象發生，也防止和克服單純指望城市經濟支援的依賴思想。

　　因此，管縣的地級市集城鄉兩種不同的經濟結構、社會結構、文化結構、生活方式于一體，種種非一致性的因素，使市政府領導機關的決策動機多樣化、復雜化，這就要求決策思考脫離以往城區決策與鄉區決策的單一模式，而在一體化的層次，進行全方位的思考與平衡的選擇，追求同時有利于城鄉雙方的合理的科學的方案。

　　管縣的幅度、領導人兼縣城鄉管理的結構和素質、發展過程中城鄉發展的矛盾，均是市管縣體制所面臨的艱巨的挑戰。在應戰過程中，當代中國的地級市政府基本上仍然分兩手抓，一只手抓農村經濟，另一只手抓城市建設。市管縣體制是地級市城鄉合治的配套行政體制，其目的是通過管縣的市以城市經濟的優勢來帶動縣域農村經濟的發展。由于市管縣體制在實踐上存在著很大的難度，所以城鄉合治的體制在實際上成效甚微。據筆者的調查，城鄉合治的地級市政府其機構設置基本上可以清晰地分成兩套，一是城市管理，二是農村管理，兩者之間基本上仍然處于互不相關的狀態。從經濟角度來看，當代中國地方政府仍然是地方經濟發展的組織者、推動者和投資者，沒有地方政府的努力，地方經濟的發展是不可能的。在經濟起步階段，行政體制上的城鄉合治勢必導致經濟上的重城輕鄉。八十年代末以來，農村經濟增長緩慢，這與全國普遍實行城鄉合治，實行市管縣以及類似的縣改市改革，不無關系。而一向以農村經濟為主的地市級政府，在地改市后其職能基本上無多大變化。比如河北省廊坊地區行署成為地級市以后，基本上仍然是一個農村型的政府，因為其駐地安次市在八十年代初轉為縣級市，作為城市的歷史很短，城市建設剛剛起步，城市經濟在整個地區經濟中不占重要地位。在這種情況下，廊坊市政府在很大程度上仍然是地區行政公署，其不同之處不過是廊坊市在法律上完全實設化了。不僅如此，廊坊市是新建市，市政建設基礎差，新建任務重，必須對市政建設投入大量的資源，在資源總量一定的情況下，對市政建設投資的增加勢必影響對農業經濟的投入，其結果就是中心城市不是帶動農村經濟發展，而是削弱農村經濟的發展。所以，我的看法是城鄉不應該合治，市管縣體制僅僅適用于城市經濟一體化了的城郊地區，而在與城市經濟未形成一體化的農村地區，完全實行區域性的農村政府體制。當然，這一體制變革有賴于中國政府層級體制的結構性變革。

　　從整個體制背景來看，當代中國政府體制有八個層次，也就是中央、省區、計劃單列市、地市、縣市、區、鄉鎮和村。其中計劃單列市為副省級，是八十年代剛剛設立的，其目的是突出中心城市在區域經濟中的龍頭作用，加強中央政府對中心城市的領導。地區行政公署是省的派出機關，現在正在逐漸通過地改市以及地市合并等改革措施變成地級市。區公所通過并鄉建鎮改革正在逐漸撤銷。村民委員會雖然在憲法意義上是村民自治組織，并且其工作人員工資、編制等均不在政府體制里，但在實踐上仍有著一級政府的功能，與鄉鎮政府之間的關系仍然是上下級政府之間的關系。

　　這一政府體制中間層次過多，管理成本昂貴，辦事效率低下。這已經成為人們的共識，但其之所以存在并非是毫無原因的，它的存在可能與中國政府公務量大、公共行政管理技術落后、每一層級的政府有效領導和控制幅度有限等因素有很大的關系。中國政府公務量大，與計劃經濟體制有很大的關系因為計劃經濟體制需要政府全面介入經濟生活，公務重、技術手段又不夠現代化，就需要多層分級管理。這是中國政府體制的過去?，F在，隨著市場經濟的發展，市民社會的發達，中國政府的職能勢必越來越弱化，計劃實施和監督執行型的政府將會為服務管理型的政府所取代，政府公共事務的減少，必然導致社會自治的發展。社會自治的發展就會減輕政府的責任，減輕政府的事務，從而使得政府的管理幅度有可能因公共事務的減少而大大擴展。政府的縱向層級也因此而可以減少。而現代公共管理技術的發展(如電子計算機化等)則為各級政府擴大有效領導和管理幅度提供了技術保證。管理幅度的增大，縱向層級就會因此而減少。縱向層級的減少，首先就要撤銷派出機關性質的政府。派出機關的撤銷、城鄉的分治、社會自治的發展，這勢必導致中國政府體制的結構性的變革。

　　這一結構性變革成功的條件需要逐漸建設，是一個長期的過程。對此，我只能預料其最終可能的結果。從短期目標來看，中國政府的層級結構可以是中央政府—省區政府—地區行政公署和地級市政府—縣政府和縣級市政府—鄉鎮政府五級，取消計劃單列市，或者轉變為直轄市，或者變為省轄市;所有城市除了直轄市以外，分為地級市和縣級市，地級市由省政府管轄，縣級市則由地區行政公署監督管轄，取消市管市體制，市管縣體制除郊區縣以外，也一律取消，改為由地區行政公署監督管轄，由城鄉合治改為城鄉分治;制定單獨的城市政府組織法，賦予其必要的城市自治權，實行中國特色的城市自治。從長期變革的目標模式來看，中國政府層級結構將變為中央政府—省區政府—市縣政府三級政府。鄉鎮政府將變成基層自治組織。所有城市除直轄市外，均為省轄市，分為大、中、小城市，一律為市級，不再分為地級市和縣級市，按照市政管理的特點，實施城市和政府特有的市政管理體制，并賦予其完整意義上的城市自治權。在這一結構模式中，地區行署已經取消，地市級變成了一般的市，與縣級市同為擁有自治權的城市，中國政府層級結構最終實現了三級政府體制的理想，到那時地級政府也就完成了自己的歷史使命，成為歷史考據的對象了。