摘要：整體性政府與大部制改革都主張對(duì)部門(mén)職能碎片化現(xiàn)象予以糾正，兩者存在很多共同的地方。如都強(qiáng)調(diào)通過(guò)職能整合和政府整體效果的發(fā)揮來(lái)服務(wù)民眾，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，都鼓勵(lì)部門(mén)間的相互協(xié)調(diào)合作，都以建立職能有機(jī)統(tǒng)一的政府為目標(biāo)取向。整體性政府作為西方新公共管理理論的修正，為正確看待當(dāng)前我國(guó)大部制改革面臨的種種困境，更好地進(jìn)行大部制改革提供理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

　　一、大部制與整體性政府理論

　　(一)大部制改革的內(nèi)涵

　　政府機(jī)構(gòu)改革是行政體制改革的一個(gè)重要方面，行政體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，黨的十八大報(bào)告明確提出“穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革，健全部門(mén)職責(zé)體系”2013年3月，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》并對(duì)外公布。大部制改革再次受到社會(huì)的關(guān)注和學(xué)界研究的熱點(diǎn)爭(zhēng)議。所謂大部門(mén)體制或者大部制，就是在政府的部門(mén)設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行管理，從而達(dá)到提高行政效率、降低行政成本的目標(biāo)。

　　(二)整體性政府理論簡(jiǎn)述

　　20世紀(jì)70年代，新公共管理理論作為西方政府改革運(yùn)動(dòng)的指南，受到各界推崇。所倡導(dǎo)的專(zhuān)業(yè)化、結(jié)構(gòu)分工使政府運(yùn)作有所改觀的同時(shí)，導(dǎo)致嚴(yán)重的碎片化和部門(mén)利己主義。在這樣的背景下，20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，西方國(guó)家在政府改革中逐漸引入“整體性政府”的理念，無(wú)論是在政府改革的具體實(shí)踐還是相關(guān)學(xué)術(shù)理論研究中，整體政府并沒(méi)有形成統(tǒng)一的表述和概念。整體性政府、協(xié)同政府、跨部門(mén)協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)化治理等概念和行動(dòng)都可理解為對(duì)整體性政府理論的理解和認(rèn)同。作為一種區(qū)別與傳統(tǒng)官僚制模式的新的政府改革理論，其突出的特征是，行政改革應(yīng)該重視政府整體功能的發(fā)揮和部門(mén)間的協(xié)調(diào)。試圖打破碎片化的政府功能分類(lèi)、重塑政府結(jié)構(gòu);強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)外部及內(nèi)部相互協(xié)調(diào)責(zé)任體系和激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建，更加注重政府績(jī)效考核和整體文化氛圍重塑，以達(dá)到政府整體價(jià)值和政策整體效果的最佳，從而滿足社會(huì)公眾需求，更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

　　二、我國(guó)大部制改革面臨的多重瓶頸

　　當(dāng)前盡管在中央和地方的共同努力下，我國(guó)的大部門(mén)體制改革已經(jīng)取得了很大成效。但由于我國(guó)大部門(mén)體制改革仍處于初始時(shí)期、處于“爬坡階段”，對(duì)改革規(guī)律的認(rèn)識(shí)和把握還

　　處在探索階段，具體實(shí)踐過(guò)程中總是會(huì)被一些難以預(yù)料的問(wèn)題和困難所困惑。綜合分析，制約其有效發(fā)揮的難點(diǎn)和問(wèn)題主要有：

　　(一)傳統(tǒng)思想意識(shí)難改變

　　我國(guó)有幾千年封建統(tǒng)治的歷史，長(zhǎng)期以來(lái)形成的“官本位”思想及“權(quán)大于法”的慣性思維模式和“執(zhí)行命令”的執(zhí)政積習(xí)，表現(xiàn)出從理念到手段上與現(xiàn)代社會(huì)的治理要求明顯脫節(jié)，執(zhí)政能力的巨大落差沒(méi)有得到根本轉(zhuǎn)變亟待彌補(bǔ)。這種觀念已根深蒂固地影響著價(jià)值判斷，在其捆綁和約束下，無(wú)意識(shí)地增設(shè)新的級(jí)別、創(chuàng)造更多的職位、增加機(jī)構(gòu)設(shè)置使得政府機(jī)構(gòu)本身越來(lái)越臃腫、臃腫;加之公民公共行政觀念淡薄，缺乏官民平等協(xié)作意識(shí)，覺(jué)得與自身無(wú)關(guān)，對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革的監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)。因此，行政機(jī)關(guān)改革每次都是在行政系統(tǒng)內(nèi)部放權(quán)分權(quán)集權(quán)收權(quán)，社會(huì)大眾、體制外的人或組織沒(méi)有多少參與。與此同時(shí)，歷次政府機(jī)構(gòu)改革模式的慣性思維深入人心，容易導(dǎo)致大部制改革對(duì)原有改革模式、流程產(chǎn)生過(guò)多的依賴(lài)和借鑒，缺乏創(chuàng)新。過(guò)去的幾次機(jī)構(gòu)改革由于缺乏群眾的積極參與和監(jiān)督，容易在政府內(nèi)部各部門(mén)的利益博弈中動(dòng)搖，結(jié)果不盡如人意。

　　(二)局限于機(jī)構(gòu)規(guī)模調(diào)整，職能整合不到位

　　國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為：大部制體制是指將相近或相同的政府職能整合到一個(gè)部門(mén)來(lái)行使，或者將職能相近、業(yè)務(wù)相似的部門(mén)進(jìn)行合并，是一個(gè)至少包括職能劃轉(zhuǎn)、職能轉(zhuǎn)變、人員配備、機(jī)制調(diào)整等多方面內(nèi)容的系統(tǒng)性改革，是政府職能整合、梳理與政府組織結(jié)構(gòu)變革的統(tǒng)一，絕不僅僅是某些機(jī)構(gòu)、職能的簡(jiǎn)單劃轉(zhuǎn)合并而已。但在實(shí)際的機(jī)構(gòu)改革中，多數(shù)地方?jīng)]有把實(shí)行大部門(mén)體制改革與促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變等結(jié)合起來(lái)，導(dǎo)致表面上改革了，機(jī)構(gòu)整合了，實(shí)際上仍延續(xù)過(guò)去的職能配置以及管理方式，使改革流于形式，影響總體效果的發(fā)揮。同時(shí)，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展與政府定位的與時(shí)俱進(jìn)，政府之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作也顯得越來(lái)越重要。在中國(guó)式分權(quán)及地方政府績(jī)效、效率考核的前提下，政府之間存在著橫向或縱向上競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力;而在社會(huì)公共利益實(shí)現(xiàn)方面，尤其是區(qū)域性公共物品的供給和公共問(wèn)題的解決上，政府不能獨(dú)立地解決所有問(wèn)題，不得不選擇合作。大部門(mén)體制的設(shè)計(jì)應(yīng)該為橫向或縱向上的政府間關(guān)系處理提供便利，然而，由于中央和地方的事權(quán)劃分不夠清晰，以及已經(jīng)實(shí)行的大部制體制改革多為同級(jí)政府部門(mén)職能的重組，這種不匹配、不協(xié)調(diào)的狀況會(huì)造成許多問(wèn)題。

　　(三)行政權(quán)力與部門(mén)利益難調(diào)節(jié)

　　我國(guó)行政權(quán)力調(diào)節(jié)困難與現(xiàn)階段的決策、執(zhí)行不分有著直接的原因，有不少政府部門(mén)還是同時(shí)擁有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致權(quán)力的過(guò)度集中以及部門(mén)利益化，雖然一些地方政府進(jìn)行了“行政三分制”改革，但現(xiàn)行的政府機(jī)構(gòu)都是以往改革的既得利益者，每一個(gè)部委辦局手里都拿捏著顯赫的權(quán)力，掌管著豐厚的公共管理資源。要實(shí)行大部制，就是要從現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)本身抓起，把職能交叉、重疊的行政資源整合重組。但是，這些交叉、重疊的職能部門(mén)盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，不是形成權(quán)力真空，就是形成新的機(jī)構(gòu)、權(quán)力重疊和交叉，只會(huì)錯(cuò)誤地重復(fù)嘗試。同時(shí)，大部制改革作為行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)，必須對(duì)部門(mén)利益進(jìn)行調(diào)整。在利益驅(qū)使下，政治博弈不可避免，大部制改革的最大阻力來(lái)自部門(mén)利益。一個(gè)整合了不同部門(mén)利益的強(qiáng)勢(shì)大部委，可以消除部門(mén)之間掣肘因素，打破現(xiàn)有部門(mén)利益格局，壓制部門(mén)利益膨脹趨勢(shì)，從而更好地規(guī)劃制定政府決策。由于大部制改革之后，不可避免地將一些職能相近、重疊的機(jī)構(gòu)和部門(mén)撤并和重組，部門(mén)利益的分割與重組也就顯得十分關(guān)鍵。如果處理不恰當(dāng)，就可能會(huì)把原來(lái)分散的部門(mén)利益積聚為集中的大的部門(mén)利益。相應(yīng)地，一個(gè)部門(mén)變?yōu)槌?jí)大部，權(quán)力很大，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督恐怕會(huì)更加困難。

　　三、我國(guó)大部制改革的路徑選擇

　　(一)突破觀念束縛，增強(qiáng)“人本”價(jià)值理念

　　大部制改革要突破首先就要改變舊的觀念、擺脫舊思想的束縛，樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀，與時(shí)俱進(jìn)，貫徹“以人為本”的價(jià)值理念，即改革的根本目的是為了服務(wù)人民群眾，實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益，而不應(yīng)該是為了某些人或利益集團(tuán)的利益，要真正實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。當(dāng)前推行大部制改革應(yīng)堅(jiān)持把以人為本、執(zhí)政為民，維護(hù)人民群眾的根本利益作為大部制改革的最高原則這樣一個(gè)原則體系。這樣以來(lái)，貫徹“以人為本”的行政理念，很重要的一點(diǎn)就是要樹(shù)立正確的政府價(jià)值觀，這一價(jià)值觀集中體現(xiàn)就是服務(wù)型政府的價(jià)值觀。當(dāng)前我們正在進(jìn)行的大部制改革，其最終目標(biāo)就是建立服務(wù)型政府，能真正為人民服務(wù)，同時(shí)，還要樹(shù)立公共行政觀念，包括服務(wù)理念、效率觀念、法治觀念、責(zé)任觀念和創(chuàng)新觀念。只有在思想觀念上實(shí)現(xiàn)了徹底轉(zhuǎn)變，大部制改革才會(huì)有堅(jiān)實(shí)的思想保證。

　　(二)注重政府職能的根本轉(zhuǎn)變，減少微觀事務(wù)管理

　　大部門(mén)體制改革作為政府機(jī)構(gòu)改革的重要著力點(diǎn)，不僅要致力于對(duì)政府現(xiàn)有職能與機(jī)構(gòu)的整合，要從更深層次上致力于政府職能的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)政府由經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的直接管理者轉(zhuǎn)為規(guī)制者、監(jiān)管者和服務(wù)者，減少政府微觀事務(wù)的管理。在實(shí)行大部門(mén)體制改革時(shí)，要對(duì)政府相關(guān)部門(mén)的職能進(jìn)行梳理，厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)的邊界，進(jìn)一步向企業(yè)放權(quán)，從制度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，積極探索行業(yè)協(xié)會(huì)等一些社會(huì)中介組織改革措施，從制度上發(fā)揮公民和社會(huì)組織在政府公共服務(wù)供給和公共事務(wù)管理中的作用。與此同時(shí)，大部門(mén)體制改革還要與優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)緊密結(jié)合起來(lái)，為了保證大部門(mén)的“大而有度、有效”，可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行政策制定與政策執(zhí)行相分離，以中央和省級(jí)政府為例，可按決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則，對(duì)與大部門(mén)體制相關(guān)的政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化完善，合理配置政府的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　(三)規(guī)范權(quán)力，用整體觀念消解部門(mén)主義

　　我國(guó)歷次政府機(jī)構(gòu)改革之所以出現(xiàn)反復(fù)，主要是受到部門(mén)利益的影響。大部制改革同樣面臨著部門(mén)利益化的困擾和影響。大部制改革涉及到權(quán)力的重組、機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)和人員的分流，這樣勢(shì)必會(huì)觸及一部分人或部門(mén)的利益，必然會(huì)遭到阻撓和干涉。而權(quán)力和利益同時(shí)又是相輔相成的，防止因權(quán)力和部門(mén)利益的集中而產(chǎn)生的更大腐敗，是保障政府機(jī)構(gòu)改革成功的關(guān)鍵。因此，必須規(guī)范部門(mén)權(quán)力，形成有效的權(quán)力制衡機(jī)制，同時(shí)，應(yīng)培育新的行政文化，以政府整體利益和公共利益最大化的理念遏制部門(mén)利益的膨脹。首先，加強(qiáng)大對(duì)大部制改革的立法力度，加大立法覆蓋范圍，防止權(quán)力集中和濫用，使現(xiàn)階段進(jìn)行的改革更加法治化。大部制是權(quán)力整合的體現(xiàn)，但這并不意味著各部的權(quán)力無(wú)限，相反，其權(quán)力必須限制在法制的范圍之內(nèi)。其次，加大對(duì)權(quán)力和部門(mén)本位主義的約束和監(jiān)督。由于對(duì)職能整合而組建的新的大部門(mén)，使得原來(lái)較為分散的權(quán)力更集中，對(duì)權(quán)力和相關(guān)利益的有效監(jiān)督就顯得格外關(guān)鍵。一方面，在部門(mén)內(nèi)部，根據(jù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離相制約的原則進(jìn)行部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置，各司其職，相互監(jiān)督，提高效率;另一方面，從部門(mén)外部進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督，發(fā)揮人大、司法、媒體，群眾的監(jiān)督力量，鼓勵(lì)廣大群眾參與監(jiān)督，確保其健康有序進(jìn)行。

　　(四)實(shí)施相關(guān)配套措施改革

　　大部制改革是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，要求與之相關(guān)的每一項(xiàng)改革措施都要協(xié)調(diào)進(jìn)行，共同推進(jìn)。事業(yè)單位作為政府的附屬機(jī)構(gòu)，具有很強(qiáng)的行政色彩，當(dāng)前應(yīng)加快推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革，按照政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和管辦分離的原則，把承擔(dān)執(zhí)行性、服務(wù)性、監(jiān)管性的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為大部制的行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu)，其他性質(zhì)的事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，并使其完善法人治理結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)監(jiān)管。同時(shí)，規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等社會(huì)中介組織，加大財(cái)政支持力度，鼓勵(lì)和支持各種社會(huì)力量以多種方式投入和支持社會(huì)公益事業(yè)。此為，大部制改革在本質(zhì)上隸屬于政治體制改革，特別是有關(guān)權(quán)力分離與制約問(wèn)題，需要與司法體制、人大體制及政黨體制相結(jié)合來(lái)考慮，應(yīng)當(dāng)按照“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置”的要求，在政治體制的整體架構(gòu)中確定改革方案和對(duì)策措施。