摘要：近年來中國住房市場快速發展背景下，商業性住房金融業務規模增長迅速，以個人住房抵押貸款為例，相較于1997年末190億元的個人購房貸款余額，截至2013年9月底，個人購房貸款余額已達9.47萬億元。商業性住房金融業務發展的同時，政策性住房金融業務需要進一步發揮其在住房體系的資金融通作用。

　　在大力建設住房保障供給體系的同時，通過設立政策性住房金融機構可在一定程度上解決公共住房生產建設、消費環節的資金融通問題，對促進住房市場長效調控機制建立具有重要意義。

　　一、美國政策性住房金融機構設置和運作

　　美國是目前世界上住房金融業發展最發達的舊家，政策性住房金融機構在解決居民住房問題發揮了重大作用。

　　與其他國家不同，美國的政策性住房金融機構的形式多樣，不僅有政府自己設立的機構，還有政府本身并不投資但是提供貸款擔保的機構。主要有以下三類機構組成：

　　(一)住房金融一級市場的政府保證機構

　　美國政府成立了聯邦住房管理局(FHA)、退伍軍人管理局(VA)等機構，對特定人群提供住房抵押貸款擔?；虮ｋU。FHA為中低收入家庭提供購房貸款信用保險，VA設立面向退伍軍人的住房貸款支持和擔保計劃，凡FHA和VA保險的抵押貸款，由擔保機構承擔因借款人無力償還或房屋貶值造成損失的全部責任，保證銀行不受損失。這樣不僅保護了金融機構的利益，穩定了一級市場，而且為中低收入家庭和退伍軍人等特定群體解決住房需求提供了有效金融支持，減小其貸款風險。

　　(二)聯邦住房貸款銀行體系

　　該體系是依據1932年《住房貸款銀行法》建立的，這一體系由聯邦住房貸款銀行委員會、12個聯邦住房貸款銀行及其會員(儲蓄貸款協會)等組成。該體系通過吸收私人資金，為住房開發建設和住房購買提供資金來源，是政府調節管理住房金融市場的主要工具之一。聯邦住房貸款銀行體系在穩定住房金融市場，促進住房抵押資金的流動性，提供住房開發建設資金等方面都發揮了巨大作用。

　　除了聯邦政府層面的住房金融制度安排和機構設置外以外，美國在州和地方層面也設有專門的政策性住房金融機構，用以解決中低收入家庭住房問題。以加利福尼亞州為例，1975年成立加州住房金融局(CAHFA)，業務范圍主要包括：為首次購房者提供低利率按揭貸款和政策性住房抵押貸款保險，幫助加州中低收入家庭購買住房，為多戶住房項目的開發建設提供低利率融資。

　　自1976年成立到2007年，加州住房金融局累計為州內13萬首次購房的家庭發放共計121億美元的低息貸款，截至2007年底住房按揭貸款余額為41.9億美元。

　　(三)住房金融二級市場的政府保證機構

　　目前美國住宅金融抵押二級市場中發揮主要作用的金融機構主要有三類：

　　一是聯邦國民抵押貸款協會(FNMA)，于1938年由聯邦政府組織成立，目的是從貸款者手上購買聯邦住房協會貸款，增加抵押貸款的流動性，2008年9月發生次貸危機以來由美國聯邦住房金融局接管。

　　二是政府國民抵押貸款協會(GNMA)，于1968年從FNMA中分離出來，是住宅和城市發展部的附屬機構，其信用完全由美國政府擔保，目的是發行以抵押貸款為擔保的長期債券。

　　三是聯邦住房抵押貸款公司(FHLMC)，1970年經國會批準成立，作為二級市場機構，其成立宗旨在于為提供房屋貸款的儲貸機構供給穩定的資金。它從銀行和其他放貸機構處購買抵押貸款，并向它們提供用于發放新貸款的資金，盡管1988年后已私營化，但是政府提供的優惠政策讓其獲利的同時也承擔了部分政策功能。

　　結合美國住房金融市場發展現狀，可以看到美國聯邦政府將“居者有其屋”的住房政策目標通過FHA保險、聯邦住房貸款體系、聯邦住房抵押貸款協會和政府國民抵押貸款協會等證券化機構來達到，使美國居民能擁有自住房產。美國住房金融體系的設計中，既充分發揮了商業性金融機構的作用，也通過政府支持有效促進了政策性住房金融業務的發展。據美國人口普查局的統計，2012年美國住房自有率達到65.5%，高于歐美其他發達國家平均水平。

　　二、德國政策性住房金融機構設置和運作

　　第二次世界大戰后，為解決居民住房問題，德國政策性住房金融體系發揮了重大作用。目前德國已經形成了以契約儲蓄制度為核心，自愿互助性儲蓄為主和政府獎勵為輔的住房市場融資機制。政策性住房金融體系建立的多渠道融資系統和多樣化貸款方式，不斷推進德國政策性住房的建設和開發，有效促進了政策性住房目標的實現。

　　在德國，為居民購建房和為公共住房建設提供金融支持的住房抵押貸款機構有很多，呈現出多樣化、多類型的發展趨勢。德國的政策性住房金融機構主要包括以下兩大類：

　　(一)屬于聯邦政府的州立銀行或者是儲蓄銀行

　　作為聯邦制國家，聯邦政府負責制定頒布全國性的住房市場法規制度，依據聯邦政府頒布的《民房建設資助法案》。德國地方的16個邦，基本上每個邦政府下都會設立政策性住房金融機構，幫助社會貧困家庭和中低收入人群獲得購買住房的貸款資金，金融支持方式包括為中低收入家庭建購房和私人投資建造低租金住房發放優惠利率貸款資助。這部分抵押銀行的資金有一半左右是由政府提供的，政府擁有大部分股權，為解決中低收入家庭住房問題提供資金保障，是德國重要的政策性住房金融機構。

　　(二)多元化的合同住房儲蓄貸款融資服務體系

　　1972年德國頒布《住房儲蓄銀行法》，并于1991年進行修訂，從法律層面上對住房儲蓄銀行的組織形式、監督管理機制、業務經營范圍、從業準則、住房儲蓄合同標準條款、住房儲蓄資金的來源與使用方向、風險規避、貸款擔保方式等各方面都做出了詳細規定。

　　在制度設計和政策傾斜的背景下，形成了主要包括儲蓄銀行和建房互助儲蓄信貸社的住房金融機構，為中低收入群體和普通居民解決住房問題提供金融支持。德國的儲蓄銀行大多是政府背景的國營銀行。它在住房領域的主要業務是吸收個人存款、發放房地產貸款，為個人買房、建房籌集資金，在德國共有600多家。德國儲蓄銀行金融集團是德國金融市場的領導者，集團下屬430家儲蓄銀行，10家州立建房儲蓄銀行。

　　合同儲蓄模式以自愿性和契約性為主導，居民連續幾年存入一定金額的定期儲蓄存款作為獲得購房時貸款的前提條件，貸款利率與存款利率相掛鉤，資金實現先存后貸、封閉運作，政府對居民住房儲蓄進行獎勵和稅收優惠。系統內資金封閉運作，它只向住房儲蓄客戶吸存，也只向自己的住房儲戶發放購建房貸款，存貸款利率具有一定穩定性，不受市場利率影響，資金運用的平衡性和國家配套的獎勵政策也使得市場利率無論如何變化，住房儲蓄貸款合同下的住房貸款利率都能保持固定及穩定，按公司化的經營管理體制來運營，形成了有效的約束與激勵機制。合作儲蓄模式實現了住房市場效率的整體帕累托改進。

　　三、新加坡政策性住房金融機構設置和運作

　　新加坡住房金融體系屬于典型的政府主導型，主要表現為中央公積金制度下的政策性住房金融體系。1953年，新加坡頒布了《中央公積金法》，1955年成立中央公積金局，負責整個公積金的管理運行。中央公積金制度設立的初期只是單一的養老儲蓄制度，隨著經濟發展逐步演變成綜合性的、包括養老、住房、醫療的制度。

　　中央公積金局是由政府組建的用于管理居民所繳納的公積金的專門性政策住房金融機構。其通過實施公積金制度吸收存款，籌集資金，在使用公積金時除應付會員提取之外，主要用于向住房發展商發放社會住房建設貸款，向購房者提供抵押貸款。中央公積金局為公共住房建設提供資金支持有兩種方式，一種方式是通過購買由政府發行的長期債券的方式向建屋發展局(HDB，新加坡公共住房的建設主體)提供資金。新加坡國有投資公司幫助政府發行債券，中央公積金局購買政府發行的有價證券，這樣前者就可以從中央公積金局獲得巨額資金，使公積金變為可以被政府利用的流動資金，而這些資金主要運用于基礎設施建設以及住房建設。另一種方式是向住房建設發展商提供貸款的方式提供住房建設資金。住房建設資金投入量大，開發商需要資金融通時，可以通過向中央公積金局借款來緩解資金的壓力，使得閑置的中央公積金轉為用于開發建設公共住房，從而保證公共住房建設工程的順利進行。居民存入中央公積金局中的公積金也有兩種用途。一是可以用來支付購房的首付款。目前，公積金會員一般約用3年的公積金存款即有能力繳付相當于房價20%的首付款。二是可以用來償還購房貸款的本息。

　　新加坡建屋發展局數據顯示：截至2012年，新加坡83.3%的居民居住在政府建設的組屋中(80%的居民是購買的組屋，3.3%的居民是租住的組屋)，政府興建的組屋共計有98萬套，占到新加坡住房總套數的76%，私房僅占全部住房套數的24%。政府主導型的住房金融業務為公共住房的建設和消費都提供了有效的金融支持。

　　四、從發達國家經驗看我國政策性住房金融業務發展

　　(一)發達國家經驗總結

　　從美、德、新三國政策性住房金融業務模式和機構設置來看：

　　第一，政策性住房金融體系設計與一國金融市場體系建設相配套，美國資本市場發達，因此政策性住房金融體系重點在于政府擔保，提高資金流動性，政策性住房金融業務內容既有針對一級市場的，也有針對二級市場的，德國和歐洲各國側重于以互助的合同儲蓄模式解決居民住房問題，新加坡則是完全以政府為主導的住房金融模式。政策性住房金融體系設計和一國的國家結構、金融市場發展階段和成熟程度都要配套。

　　第二，政策性住房金融機構設置應盡量多樣化，美國和德國在政策性住房金融支持機構的設置上，都盡量地通過各種方式來促進多樣化的機構發展，使得不同類型的住房金融機構業務類型各有側重，也使得同一類型的住房金融機構之間能展開有效競爭。在此過程中政府可通過貼息、減免稅等政策對住宅金融機構的發展給予支持。

　　第三，政策性住房金融業務類型應盡量多元化。具體到政策性金融機構所提供的業務類型，各國的政策性住房金融業務中，既有針對公共住房建設融資的業務，也有針對特定群體住房消費提供的資金融通業務，無論是支持中低收入者住房消費，還是支持公共住房建設，也都盡量促進產品類型的多元化，使得參與主體有更多選擇權。

　　第四，完善的制度安排是政策性住房金融市場發展的重要前提。各國在設立政策性住房金融機構、發展住房金融業務的過程中，都通過立法確立了住房金融業務發展的制度基礎;在設立住房金融機構后，機構的日常經營管理都按照市場公司化的管理體制來運作;再者，形成全面完善的監管體系，防范金融風險。

　　(二)我國政策性住房金融業務發展方向建議

　　我國住房市場發展以來，業界進行了住房金融領域的很多嘗試。1987年山東煙臺和安徽蚌埠的住房儲蓄銀行試點，1991年上海建立住房公積金制度并于1994年向全國推廣，2004年由建設銀行和德國住房儲蓄銀行在天津成立中德住房儲蓄銀行，2005年建設銀行首單個人住房抵押貸款證券化業務推出。但是受制于住房市場整體發展水平和制度建設基礎薄弱，很多嘗試半途而廢。目前我國的政策性住房金融業務主要集中在住房公積金領域，住建部數據顯示：截至2012年底，全國住房公積金繳存職工達到1.33億人，歷年累計歸集住房公積金5.04萬億元，住房公積金繳存余額達2.68萬億元，超過8000萬家庭通過公積金貸款進行了住房消費。我國政策性住房金融體系建設滯后于住房市場發展和住房保障制度發展需要，因此需在借鑒國外經驗的基礎上進一步完善政策性住房金融體系。

　　第一，當前我國需進一步明確政策性住房金融體系的公共政策目標。

　　當前構建我國政策性住房金融體系的政策目標需明確，是幫助解決中低收入家庭住房問題，還是保障中低收入家庭擁有自有住房，不同的政策目標下，政策性住房金融業務類型、政府補貼方式、支持力度、監管政策和定量績效考核目標的設定都會存在差別。明確公共政策目標，才能明確政策性住房金融機構職能，是充分發揮政策性住房金融機構在自有住房和公共住房領域金融支持作用的前提。

　　第二，完善我國住宅立法和政策性住房金融法律法規。

　　當前我國房地產法律法規建設亟待完善，從房地產市場層面上，需要有《住宅法》《住宅保障法》等作為規范市場的基礎法律，通過立法明確住房市場發展規劃、管理機構、市場主體和市場運行的監督機制。同時還需要對政策性住房金融單獨立法，使得政策性住房金融業務獲得發展的制度基礎。

　　第三，我國政策性住房金融模式要與我國住房市場與金融市場發展現狀相協調。

　　從當前我國住房市場與金融市場發展現狀來看，短期內我國政策性住房金融市場還會實行封閉式的運作，可考慮在完善公積金制度的基礎上，通過住房合同儲蓄模式來對中等收入群體首次住房消費提供金融支持;在完善資金使用監管和配套制度的前提下，發揮政策性住房金融在支持保障性住房建設方面的作用。

　　第四，應以公積金制度的完善為突破口，構建我國的政策性住房金融體系。

　　當前可考慮建立以住房公積金為核心的政策性住房金融體系，從事與住房保障相關的政策性金融業務，擴大公積金賬戶資金的來源和運用范圍，更好地發揮合作互助的功能。目前我國公積金繳存比例不規范，不同地區、不同行業、不同單位之間的差距較大，存在公平性缺失，公積金的使用效率不高，需進一步拓展其業務范圍。今后需進一步擴大公積金保障范圍，提高使用效率，充分發揮住房公積金的住房保障功能。

　　第五，建立獨立專業的政策性住房金融機構。

　　十八屆三中全會《決定》在“推進城市建設管理創新”中提出要建立政策性住房金融機構，目前從事公共住房投融資的機構有公積金中心、商業銀行和國家開發銀行，當前可考慮成立獨立專業的政策性住房金融機構，將國有商業銀行和國家開發銀行的此類業務集中在政策性住房金融機構麾下。此外，住房公積金的歸集和使用，公積金沉淀資金支持保障性住房建設、住房保障債券的發行都可以在此政策性金融機構業務范圍內，為保障房建設和消費活動提供有效的金融服務，建立針對特定保障群體的住房金融服務體系。

　　第六，我國政策性住房金融業務發展要與我國商業性住房金融業務發展相協調。政策性住房金融業務的發展是商業性住房金融業務的有效補充，兩者在服務對象、金融支持手段上都各有側重，要使兩者在業務發展上達到相互促進、共同發展。