摘要：市場缺陷和失靈所導致的環境問題使政府對企業環境行為進行適當的綜合性干預成為必要，使污染控制、環境保護在20世紀70年代以后開始成為各國政府的一項基本職能。至于以污染物“末端處理”為首選途徑甚至唯一途徑的傳統污染控制模式，雖適應20世紀50、60年代環境危急情勢的需要，有利于當時加強對人類生命健康等非經濟性利益的保護，但在總體上存在著經濟代價高昂、不符合費用一效益原則、不利于企業技術進步等缺陷。
關鍵詞：清潔生產法,利益機制,市場,政府,市民社會
清潔生產是相對于污染物“末端處理”這一傳統的環境保護方式而言的，意指將綜合預防的環境戰略持續地應用于工業企業的能源利用、生產過程和產品設計中，提高資源和能源的利用率，減少污染物的產生量、排放量和危害性，以降低對人類和環境的風險。
在市場經濟的大背景下，企業、政府與公眾共同構成了一個相互聯系、相互制約的互動體系。人類社會中的經濟、政治、社會等基本因素都對個別企業的清潔生產行為具有一定的影響，而探討相關的利益機制則是制定和實施清潔生產法制的重要基礎和理論前提。
一、計劃經濟、市場經濟與清潔生產：相容還是相克?
在計劃經濟體制下，由于缺乏明晰的產權制度、有效的法律制度、民主的政治制度以及活躍的市民社會，政企不分，職工積極性差，技術創新的動力和意識微弱，經濟呈現粗放式發展，資源浪費和環境污染非常嚴重。再加上污染者都是國有企業，最終的責任者實際上是完全掌握企業決策權的政府本身，而政府往往會基于自身利益的考慮而偏袒國有企業、犧牲環境公共利益。這就決定了計劃經濟體制下不可能存在有效的工業企業污染控制機制，也更談不上清潔生產和清潔生產法。
而在市場經濟體制下，不僅市場機制能夠通過價格機制確定并反映資源的稀缺程度，刺激經濟效率的提高，有助于減少企業浪費與污染，而且在造成污染損害時，也容易在經濟上鑒別污染企業的邊際私人成本和邊際社會成本，從而找到具體的責任標準，再加上市場經濟中政企分開，作為污染源的企業不具有直接“維護公共利益”的職能，沒有規避污染防治義務的任何借口，這些都決定了政府完全可以通過制定和有效實施必要的法律法規來限制或制止企業的環境污染行為。簡言之，正是基于市場與政府的適當分工與協作，工業企業清潔生產以及相應的法律調控才存在著可能性和必然性。
從理論上看，企業基于自身的意愿，可以自由選擇污染物“末端處理”途徑、“清潔生產”途徑或混合使用之，以便達到某一污染物排放標準或者實現其他污染控制目標。而發達國家的經驗證明，與“先污染，后治理”這一經濟社會成本都比較高的傳統模式相比，“清潔生產”是能夠較好地兼顧環境效益、經濟效益與社會效益的最佳選擇。面對激烈的市場競爭和越來越大的污染控制壓力，在利潤最大化目標的驅使下，越來越多的企業開始自覺地選擇清潔生產這一新型發展模式，從而形成了當今世界環境保護的新潮流。這就表明，在具備必要的清潔技術、產權制度、市場秩序、環境行政管理等前提條件的情況下，政府通過制定和實施清潔生產法制，通過經濟杠桿等手段有意識地調控工業企業的環境污染活動，促使其盡量走清潔生產道路，少走或不走產生污染后再被動進行治理的老路，是完全可能的。而從提高經濟發展的總體質量、實現工業經濟可持續發展這一整體利益的角度來看，也是完全必要的。
二、清潔生產法律調節的基礎——市場
市場機制對企業環境污染的影響主要表現在以下兩個方面：
其一，工業污染的主要來源乃是發生在整個生產過程以及“管道末端”的資源和能源的不合理利用與浪費。這就決定了提高企業經濟效率是減少污染、保護環境的根本途徑，也是企業實行清潔生產的應有之意。而在市場機制下，企業為實現利潤最大化會不斷改善管理、革新技術，導致市場機制在客觀上有利于促使企業不斷提高效率、相對地減少污染，在一定程度上有利于相對降低經濟發展對整個環境的壓力。申言之，企業在為賺取自身利潤而提高經濟效率的同時，自然也會產生相對減少浪費與污染的客觀效果，其所獲經濟效益與環境效益的結合通常就是所謂的清潔生產，這就意味著市場機制能夠使個別企業的逐利行為與環境保護、污染預防之間天然地存在著某種程度的兼容、和諧的一面。此外，基于經濟人的“理性”和“自利”，還可以通過人為的市場調控活動，從企業外部對其經濟利益施加市場自發因素以外的影響，進一步調整、促進其清潔生產行為。這就是政府、社會可以有意識地影響工業企業的清潔生產行為的內在利益基礎，也是清潔生產法得以存在和發揮應有作用的根本條件之一。
其二，在沒有任何拘束的市場機制下，工業企業等市場主體基于獲得競爭優勢和最大利潤的考慮，傾向于無限制地使用環境要素，從而在環境方面導致和加劇哈丁博士所說的“共有物的悲劇”，并將污染代價轉嫁給社會和自然界，而不會自覺、主動地通過治理污染將環境成本內部化。
從個體行為與集體結果之間關系的角度進一步觀察市場機制自發作用下的環境污染現象，可以發現：一方面，單個企業在市場機制下的逐利行為有利于提高效率、相對減少浪費和污染，相對減輕整個經濟發展對環境的壓力，這實際上是奧爾森“第一定律”的一種具體表現;另一方面，由于單個企業可以通過向社會轉嫁污染獲得競爭優勢和更多利潤，它們都會基于自己的利益而放任自己的污染行為，結果共同導致嚴重的環境污染災難。這實際上是奧爾森的“第二定律”即在某些條件下個體理性行為會自動導致集體非理性結果而不是理性結果這一理論在環境污染領域的具體表現。而經濟學強調指出，當“第二定律”存在時，只有借助于“引導之手”或是適當的制度安排，才能求得有效的集體結果。這就表明，由于市場機制這只“看不見的手”具有把環境成本轉嫁給社會、造成環境災難的天然傾向，需要政府這只“看得見的手”對其進行干預、矯正，運用多種手段調控工業企業等市場主體的環境污染行為，以達到社會所期望的環境目標。
總之，“看不見的手”既有與推進企業清潔生產相統一的一面，也有導致并加劇環境污染的固有傾向。對于“第一定律”發揮作用的情形，應當盡量加以維護和促進，以產生繁榮經濟和相對減輕污染的雙重效果;對于“第二定律”發揮作用的污染現象來說，則應當基于公共利益加以矯正、限制。而政府在適當尊重企業的經濟自由、維護其競爭活力的前提下，在市場機制充分自發作用的基礎上，運用法律化的經濟調節、環境信息公開、行政指導、行政合同以及必要的行政強制手段等對工業企業生產全過程的環境污染行為、清潔生產行為進行適當的調節或控制，以最大限度地實現經濟
效益、社會效益與環境效益的和諧統一，不僅是必要的，而且是可能的。
三、清潔生產法律調節的關鍵——政府
80年代末期以后，發達國家在其總體環境質量有了顯著改善、污染物“末端處理”成為國家日益沉重的經濟負擔的情況下，開始高度注重更能兼顧環境效益、經濟效益與社會效益的清潔生產，力爭使“末端處理”在污染控制中的地位由“首選途徑甚至唯一途徑”降格為清潔生產的“必要補充”，即僅對那些通過清潔生產無法消除的污染物進行必要的“末端處理”。詳言之，傳統污染控制法的主體是將“命令和控制”措施與污染物“排放限制”、“末端處理”緊密結合起來，通過行政強制使費用較高的“末端處理”成為企業首選的甚至唯一的污染控制方式，實際上限制了企業選擇達標途徑、降低達標成本的自由權，限制了企業為達標而開展清潔生產活動，降低了“看不見的手”在污染控制方面的積極作用。而在目前可持續發展、清潔生產的新潮流下，人們不再像過去那樣把經濟與環境分離開來、對立起來，不再把環境污染僅僅視為通過技術強制、末端處理加以解決的技術問題、社會問題，而是強調環境與經濟之間存在著既對立又統一的關系，強調環境污染既是技術問題、社會問題，同時也是經濟問題甚至政治問題，強調末端處理、清潔生產都是實現某一既定污染控制目標的可能途徑。在此新型觀念下，為了在不降低污染控制標準、不損害環境質量的前提下不斷降低達標成本，人們自然就會考慮把成本較低的清潔生產作為企業達標的首選途徑，把污染物“末端處理”降格為清潔生產的必要補充，從而在工業企業污染控制方面真正做到“既使看不見的手充分作用，又使看得見的手有效調節”，實現環境效益、經濟效益與社會效益的協調統一。而從企業達標后進一步改善環境績效的要求看，也同樣需要強調以清潔生產取代末端處理在污染控制中的基礎地位的極端重要性。
從理論上言，在具備完善的企業產權制度、存在合理的市場運行秩序以及政府實行嚴格的污染控制標準的情況下，亦即“看不見的手”和“看得見的手”均能夠在污染防治方面有效發揮其應有作用之時，企業為了達到某-一既定的污染控制目標，會基于實現自身利潤最大化、盡量降低達標成本的考慮，自愿地、靈活地選擇成本相對較低的清潔生產作為達標手段，而通常不會傾向于選擇成本相對高昂的污染物“末端處理”作為達標手段。此外，即使在達標以后，企業也會基于自身經濟利益的考慮進一步采取提高資源、能源利用率的技術和管理措施，不僅可以提高經濟效率，而且在客觀上也會附帶產生減少污染的效果，繼續改善其環境績效。而企業的上述經濟與環境形態在整體上就表現為自發性、自愿性的企業清潔生產行為。換言之，雖然清潔生產是兼顧環境效益、經濟效益與社會效益的工業發展新模式，但從企業自身角度看，其理性經濟人本性決定了其內在動機往往僅是降低其自身達到既定污染控制日標的經濟成本，或者是在達標后進一步提高經濟效率并由此獲得更大利潤，而不是自覺考慮減少污染和降低社會的環境成本。不過幸運的是，企業通過不斷提高資源、能源的利用率，不斷減少污染物的產生量與排放量來降低其達標成本、追求更大利潤這一有目的、有意識的逐利過程恰好與社會、政府所關注和期望的環境保護、環境公益這一企業自身目的之外的“利公”狀態相吻合。這也就是個體理性自動導致集體理性、私人利益自動符合公共利益即奧爾森“第一定律”的一種具體表現，并已經在許多發達國家工業企業的清潔生產實踐中得到了驗證。
可見，就各種具體的利益形態來看，在政府不強制企業進行污染物“末端處理”且又不降低既定的污染控制目標的前提下，企業為降低達標成本或者在達標后為進一步追求自身利潤最大化而不斷進行節能、降耗、提高效率等有目的、有意識的經濟活動的重要“副產品”就是政府所關注和維護的環境利益和社會利益，而這在微觀經濟層面上的綜合表現就是企業的清潔生產活動。對此，有學者明確指出：最佳的生態效果和最高的經濟效益可以基于市場和政府的有機配合，按照“通過企業自己的利益保護環境”的基本思路來實現，亦即使不危害環境的企業得到經濟上的回報，使加重環境負擔的企業承擔高昂的環境費用。
實際上，企業自發進行清潔生產所必需的復雜而嚴格的前提條件在現實生活中往往是難以得到充分滿足的：如果存在企業產權不明晰，或者市場價格扭曲，或者競爭受到抑制，或者政府污染控制不嚴格，企業非法排污得不到應有懲罰和有效制止，比守法達標更加有利可圖，或者同時存在上述兩項或多項缺陷，那么自愿性的企業清潔生產就不可能出現。因此，從政府的角度看，對企業環境污染行為、清潔生產行為進行調控，必須與完善企業產權制度、完善市場價格和競爭機制、強化環境行政管理、盡可能為企業清潔生產提供必要的基礎性條件緊密地結合起來，在此基礎上，以企業在實現達標過程中以及達標后的逐利活動往往能夠自動產生污染物產生量、排放量進一步減少的客觀效果這一道理為依據，通過影響企業的經濟利益機制和逐利過程，促使其為降低達標的經濟成本或者在達標后為進一步擴大自身的經濟利潤而不斷自發、自愿地完善管理、改進工藝設備、改革原材料、能源和產品等，從而間接實現減輕污染、保護環境、改善環境質量這一社會公共目標。相應地，以實現工業廢物減量化、資源化、低害無害化甚至無廢物化為宗旨、實質上就是工業污染預防法、環境經濟法的清潔生產法，也應當立足于市場機制，通過經濟調控、行政指導與行政合同、信息披露等能夠更好地兼顧企業經濟自由、競爭活力與社會環境目標的較為靈活性的手段以及必要的行政強制手段，主要從外部干預企業的經濟活動和經濟利益，并進而影響其環境污染行為、清潔生產行為，即促使甚至迫使企業基于自己利潤最大化的考慮靈活地選擇達到既定的污染控制目標的清潔生產方式。而從政府介入經濟社會生活所采用的法律工具這一角度看，清潔生產法中的干預手段乃是以“間接調控”為主體，同時包含了部分必要的“自我調控”和“直接控制”手段。申言之，清潔生產法中的混合型調控手段與一般意義上污染控制法的調控手段通常并無實質性的差別，所不同的只是各種單一手段所發揮作用的大小、各種單一手段在整個混合型機制中所處的相對地位。
四、清潔生產法律調節的必要補充——市民社會
三元模式下的市民社會不再包括以營利組織為基本單位的經濟領域，而是由非營利組織、非經營性的家
庭和個人共同構成的，其基本功能有兩類：一是“填補”政府功能的“空白”，二是通過與政府競爭提高公共物品的供給效率。
具體到環境保護領域而言，社會公眾特別是民間環保組織的廣泛參與不僅是監督、促進企業遵守各項污染防治法律法規、克服環境保護領域“市場缺陷和失靈”的重要力量，在減輕或消除政府決策失誤所造成的嚴重環境后果、克服環境保護領域“政府缺陷和失靈”現象方面更是發揮著不可替代的作用。對此，經濟學分析明確指出，針對市場缺陷和失靈而進行的政府干預在環境資源配置中存在的缺陷和失靈同樣是產生污染等環境問題的重要經濟根源，因此也需要得到有效的制約和矯正。
一般說來，西方發達國家的市場機制普遍較為發達，人為的價格扭曲及由此造成的無效率、浪費和污染現象并不突出，環境污染和破壞現象多是政府放任企業所造成的結果，或者是政府與企業聯手進行的開發建設活動所造成的結果，或者是政府獨家進行的開發建設活動、經濟決策活動所造成的結果。而就社會公眾來看，他們作為良好環境的享受者和環境公害的直接受害者，對環境狀況最了解、最敏感，參與環境保護的熱忱很高，是完善和實施環境法制的根本動力來源，是能夠促進環境公益之實現的極有價值的社會資源和力量。有鑒于此，針對政府在進行決策、制定計劃、行政執法等活動中違犯環境法律法規、損害環境利益以及其他利益的現象，除了傳統的政府內部分權與制衡這一權力制約機制外，國際社會和發達國家都十分重視社會公眾特別是其中的民間環保組織在環境保護中的重要作用，強調維護公民的正當環境權益，特別是環境知情權、參與權和獲得救濟權等，即所謂的程序意義上的環境權。
環境知情權和參與權主要通過環境法中的信息自由制度、公眾參與制度等體現出來。強調公眾享有環境知情權與參與權的基本宗旨在于調和各方利益沖突，提高政府決策質量，防止環境損害于未然，促進民主政治的進步，實現“以社會制約權力”的目的，克服政府在污染控制、環境保護方面的任意性以及其他權力濫用現象。特別是公眾參與環境保護的制度，可以使環境價值與經濟價值、社會價值等在既有的政治體系中得到有效協調，從而決定社會資源的最優配置模式。
總之，在不妨礙經濟領域和政治國家的自主運行邏輯的前提下，包括民間環保組織在內的社會公眾依法對企業、政府的環境行為施加影響，是確保各項污染控制法律法規得到有效實施的重要制約因素。而切實保障污染控制標準在社會公眾和政府的共同壓力下得到落實，是企業實行清潔生產、國家實施清潔生產法的必要前提條件之一。此外，人們注重購買綠色產品、環保產品的消費潮流也是引導、促進工業企業實施清潔生產的一個重要因素。這就決定了公眾對污染預防、清潔生產活動的知情權和參與權也應當成為清潔生產法的重要內容之一。
五、結語
對于企業的清潔生產活動以及相應的法律調控而言，市場、政府、公眾特別是環保組織分別扮演著不可或缺的重要角色，共同構成清潔生產法的利益調節機制。基于對該利益調控機制的科學認識，尊重和體現生態學規律以及清潔生產發展與調控的經濟、社會發展規律，是正確制定和實施清潔生產法制、促進資源節約型和環境友好型社會發展的重要基石。
