摘 要：發揮失業保險制度“保生活、防失業、促就業”三位一體功能, 是積極的失業保險政策所秉承的基本理念。這一理念植根于失業保險制度本身特有的二重性, 逐漸形成于我國失業保險制度不斷發展和演變中的積極探索。本文以失業保險的二重性為切入點, 結合我國失業保險制度功能的演化路徑和積極探索, 論述三位一體功能的主要內容和內在關系, 為完善積極的失業保險政策提出建議。

　　關鍵詞：積極的失業保險政策; 制度功能; 政策理念

　　積極的失業保險政策必須以發揮失業保險三位一體功能為根本遵循, 在保障理念上, 主張從失業保險向就業保障轉變, 變事后的以失業保險金為主的物質補償, 為事前的以能力提升為主的就業崗位保障。這一制度理念與失業保險既屬于社會保險又是就業政策重要內容的“二重性”相關, 也是在失業保險制度的發展演變中不斷探索的經驗總結。

　　一、失業保險的二重性決定了三位一體制度功能

　　失業保險屬于社會保險, 是社會保障體系的組成部分;同時, 失業保險是關于“失業”的社會保險險種, 與就業政策密切相關, 因此, 失業保險橫跨社會保障和就業兩大領域。

　　1. 社會保險屬性決定了失業保險必須具備“保生活”功能

　　社會保險是社會保障制度的核心內容, 是國家通過法律強制實施, 為勞動者在年老、疾病、生育、失業以及遭受職業傷害的情況下, 提供必要的物質幫助的制度。失業保險作為社會保險的一個險種, 所保障的是“失業風險”, 它不同于老齡化、疾病等自然力引發的發生概率在總體上較為確定并可以估計的風險, 而是一種系統性社會風險。風險的發生原因歸結為勞動者自身無法控制的社會經濟因素, 如經濟周期、產業結構調整、重大技術進步、國際貿易變化等, 雖然特定時期的社會平均失業率可以獲知, 但由于某些外生不確定因素對宏觀經濟的沖擊, 失業風險發生的概率不可估計。失業保險制度的建立就是運用保險機制的大數法則抵御個人面臨的失業風險, 尤其是勞動者失業后的生活陷入困頓狀態, 更需要基本的物質保障。

　　我國《社會保險法》第2條規定, 國家建立失業保險制度, 保障公民在失業情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利, 并對失業保險的制度運行做出了原則性規定, 重點對失業保險參保繳費和待遇享受等做了重點說明, 包括失業保險金的領取條件、領取標準、重視領取條件、領取期間的醫療保險費等。從中可以看出, 社會保險法所規范的失業保險制度, 更多的是從制度運行機制和失業人員享受的基本生活保障, 即對“物質幫助權”的保障機制做了規定, 而不具體涉及制度的防失業功能和促就業功能。

　　2. 就業政策屬性決定了失業保險要發揮“防失業, 促就業”功能

　　失業保險也是就業政策的重要內容。國際社會治理失業的政策經歷了從被動治理向主動治理的演變。20世紀30年代前, 失業被普遍認為是市場經濟的必然產物, 可以通過市場機制進行自發調節, 不需要政府做任何干預;20世紀30年代后, 面對世界經濟大蕭條和全球經濟危機造成的嚴重失業, 凱恩斯的有效需求理論成為政府運用宏觀經濟政策刺激經濟擴大就業的決策依據;直到20世紀70年代, 失業治理的政策主流從關注總需求的經濟政策, 發展到同時關注總供給的教育培訓政策及就業服務、就業補貼等綜合政策;新世紀以來, 國際社會逐漸將促進就業放到作為政府施政綱領的戰略優先位置, 正如2001年國際勞工組織在《全球就業議程》中提出, 各國要制定綜合性的社會經濟政策, 使充分的、生產性的和自由選擇的就業成為宏觀經濟戰略和國家政策的總目標, 并將其放在經濟和社會政策的核心位置。

　　與此同時, 失業保險政策的重心也隨之變化, 所保障的“失業風險”的重點從“失業后的生活困頓的風險”轉向“從就業狀態轉向失業狀態的風險”;政策的著力點從失業后的基本生活保障向失業前的就業能力保障, 政策效力從消極救助逐步向積極預防轉變, 失業保險政策也逐漸成為就業政策的重要組成部分。我國從2002年開始實施積極就業政策, 主張將失業治理和促進就業相結合, 建立既能有效保障下崗失業人員基本生活, 又能積極促進再就業為取向的社會保障政策。同時, 建立失業監測和預警機制, 對失業進行預防、疏導和調控。失業保險政策已經成為積極就業政策的重要組成部分。

　　3. 失業保險的“二重性”決定了“三位一體”功能

　　失業保險的社會保險屬性, 要求失業保險政策要保證失業人員的基本生活, 在失業時給予他們基本的物質幫助;失業保險的積極就業政策屬性, 要求失業保險政策和其他就業政策聯動機制, 要能夠促進失業人員的再就業, 要有助于預防失業。正是因為失業保險的二重性, 一方面需要失業保險制度發揮保生活的功能, 另一方面要能夠發揮防失業、促就業功能。這就決定了失業保險的基金支出不能僅限于失業保險金, 還要有促進就業、預防失業的項目;失業保險基金的支付對象不能僅限于失業人員, 還應將參保職工和用人單位納入覆蓋范圍, 從減少失業和預防失業的角度發揮“反失業”的作用。因此, 失業保險必須同時具備保生活、防失業和促就業的功能作用。

　　二、失業保險三位一體制度功能的主要內容

　　2. 防失業是重點

　　防失業, 就是“預防失業”, 即利用失業保險政策維持企業的用人意愿, 增強勞動者抵御失業的能力, 維持就業規模穩定。把防失業作為失業保險工作的重點, 主要基于三方面考慮:第一, 從解決我國就業問題的根本策略考慮, 預防失業是我國積極就業政策的一部分, 在加大促進就業幫扶力度促進失業人員再就業的同時, 要對失業的源頭進行必要調控, 減少失業人員總量。第二, 從世界其他國家失業保險改革的方向和實際經驗看, 變消極的失業保險為積極的就業保障, 效果顯著。日本于1975年改《失業保險法》為《雇傭保險法》, 強化失業預防機制建設, 以資助企業做好失業預防工作為重點, 推出了雇用安定事業、能力開發事業, 對開展職工帶薪教育培訓、休假以及開展內外部培訓的企業給予資助, 并資助企業用于因產業結構調整而不得不壓縮生產的富余職工進行培訓。加拿大于1996年改《失業保險法》為《就業保險法》, 實施“工作共享”計劃, 規定當企業遇到經營困難時, 可以與員工、就業保險委員會簽訂“工作共享”協議, 通過縮短工時、降低工資的方式保留員工而不裁員, 由就業保險基金給符合就業保險金領取條件又愿意繼續在縮短工時的工作崗位上工作的員工發放工作補貼 (最長可達38周) 。韓國在1995年建立就業保險制度, 規定當企業經營困難而不解雇工人時, 就業保險基金可提供部分工資補貼。

　　3. 促就業是目標

　　將促就業作為失業保險政策的目標, 是我國經濟社會發展賦予失業保險制度的重要使命, 也是黨和國家對失業保險事業發展的基本要求。黨的十八大提出要增強失業保險制度促進就業的作用;十八屆三中全會提出要增強失業保險制度預防失業、促進就業功能;2015年政府工作報告提出要落實和完善失業保險支持企業穩定就業崗位政策;2016年政府工作報告提出要用好失業保險基金結余, 增加穩定就業資金規模。失業保險促就業, 一是促進失業人員再就業, 這是我國失業保險制度在建立之初就具備的功能之一, 如《失業保險條例》規定, 失業保險基金可用于失業人員職業培訓、職業介紹支出, 促進領金人員的再就業;二是通過預防失業政策, 如對不裁員、少裁員的企業給以穩崗補貼, 維持整個社會的就業規模, 促進就業局勢穩定;三是在促進就業規模擴大的基礎上, 改善就業結構, 提高就業穩定性, 促進更加充分就業和更高質量就業。如通過降費率政策降低企業成本, 增強經濟活力而吸納就業;通過技能提升補貼政策提高職工就業能力, 提高就業技能和就業穩定性。這也是我國積極的失業保險政策促就業目標的集中體現。

　　4. 三位一體功能的內在關系

　　之所以將失業保險的保生活、防失業和促就業功能稱之為“三位一體”, 主要原因在于這三者之間存在相互獨立又相互聯系的辯證統一關系。相互獨立體現在:這三項功能所保障權益的獨特性, 其中, 保生活功能作為基礎, 它所保障的是失業人員的基本生存權, 是失業保險必須具有的首要功能, 不受防失業和促就業功能的影響;促就業功能是失業保險政策的總體目標, 從微觀上保障失業人員的就業權, 在宏觀上保障就業局勢總體穩定;防失業功能是由當前就業形勢決定的, 是現階段發揮失業保險促就業功能最為高效的政策設計, 所保障的是勞動者的就業崗位和就業能力。相互聯系體現在:一是保生活是防失業和促就業的基礎和前提, 如果不能保障失業人員的基本生活, 防失業功能和促就業功能無從談起;二是保生活效用的發揮對促就業功能有影響作用, 較高水平的失業保險金容易造成失業人員對失業待遇的依賴性, 抑制尋找工作的積極性, 甚至對在職人員也產生一定的吸引力, 無形中提高防失業和促就業的政策成本;三是防失業是治理失業的前移, 是失業保險體現促就業功能的高級表現形式, 把預防失業作為重點, 是積極的失業保險政策的最重要特征。

　　三、積極的失業保險政策的實踐探索

　　我國失業保險制度的三位一體功能, 并不是形成于制度建立之初, 而是在失業保險不同的歷史階段, 經過不斷的積極探索而逐步發展完善的。其中, 保生活功能是失業保險制度的基礎功能, 在不同的發展階段都強調要保障失業人員的基本生活;促就業功能雖在制度建立之初就具備, 但一直到《失業保險條例》之后才逐漸成為制度建設和政策探索的重點;防失業功能則開始于2008年的“五緩四減三補貼”政策, 2014年開始實施援企穩崗政策, 標志著我國的失業保險制度具有了防失業功能。從這個意義上說, 我國積極的失業保險政策正式形成于2014年, 到2017年的穩崗補貼政策得到進一步完善。

　　1. 失業救濟制度中的促就業理念

　　我國失業保險制度起步于1950年失業救濟制度, 《救濟失業工人暫行辦法》規定以“以工代賑為主, 同時采取生產自救、轉業訓練、幫助回鄉生產及發放救濟金等辦法”, 解決失業人口的基本生活問題。制度功能雖然以失業救濟為主, 但并不是完全消極地去對失業進行救濟, 而是從減少失業促進就業的角度去解決失業問題, 對于解決當時規模龐大的失業人群的基本生活問題起到了積極作用。

　　2.1999年的失業保險制度以保生活為主, 兼顧促就業功能

　　20世紀80年代的經濟體制改革后, 勞動力市場由萌芽到發展, 并沒有因此建立與之相配套的失業保險制度, 而是以國營 (國有) 企業待業保險制度作為過渡, 作為勞動制度改革的配套制度, 用以保障待業人員 (失業人員) 的基本生活。1999年出臺的《失業保險條例》規定要“保障失業人員失業期間的基本生活, 促進其再就業”, 標志著具有“保障基本生活”, 且兼具“促進 (失業人員) 再就業”功能的失業保險制度正式建立。進入新世紀后, 我國經濟社會發展迅速, 國有企業改革推進、職工下崗分流造成就業失業形勢日漸復雜, 為應對環境變化, 失業保險政策逐漸向促就業方向轉變。隨著2003年以后財政資金開始對公共就業服務進行補助, 2006年開始東部七省市擴大失業保險基金支出范圍的試點探索, 逐步形成了就業補助資金和失業保險基金共同發力的促進就業資金保障機制, 為全國就業局勢穩定做出積極貢獻。

　　四、政策建議

　　黨的十九大提出要“完善失業保險制度”的要求, 今后一個時期, 失業保險要完善失業保險金標準調整機制, 放寬失業保險金申領條件, 落實穩崗補貼、技能提升補貼政策, 為更多勞動者提供有效保障, 在促進就業和預防失業中發揮更大作用 (尹蔚民, 2018) 。積極的失業保險政策的實施, 需要充分認識到三位一體功能之間的既相互獨立又相互聯系的辯證統一關系, 也要認識到各地失業保險發展和面臨形勢的差異性, 允許各地政策有所側重, 并鼓勵地方開展有益探索。第一, 要認識到保生活功能的基礎性, 將領取失業保險金作為失業人員履行參保繳費后的應享受的權益加以保障;結合當前失業保險受益率低的突出問題, 在政策設計上適當放寬失業保險金領取條件, 在業務經辦上結合信息化技術簡化申領程序和手續。第二, 要注意調整失業保險金標準對促就業功能的抑制作用, 即避免過高的失業保險金水平影響失業人員對職業搜尋的積極性, 避免過高水平的失業保險待遇提高勞動力用工成本進而對用工需求產生不利影響。第三, 要將預防失業作為積極的失業保險政策的重點工作, 今后一段時期將穩崗補貼政策和技能提升補貼政策作為穩定企業就業、提升職工就業能力的重要抓手, 針對政策實施過程中的問題, 深挖政策潛力。穩定就業局勢和失業保險工作的責任主體是省級政府。各地的失業保險政策在《社會保險法》《失業保險條例》以及其他法律法規規定的框架下, 均應根據實際情況采取靈活且具有針對性的政策, 保障失業保險事業健康發展的同時, 維護當地就業局勢總體穩定。因此, 積極的失業保險政策的實施, 需要各地因地制宜, 有必要賦予各省級人民政府一定自主權以增強制度的靈活性和活力, 在失業保險三位一體功能的選擇偏重和具體支出項目的設計上, 在保持制度框架總體統一的前提下, 兼顧地方差異, 允許各地根據就業形勢和失業保險基金情況, 積極開展相關政策探索, 為全國積極的失業保險政策建設提供可借鑒經驗。附件:《條例》實施后與失業保險相關的重要規定 (見15頁)

　　參考文獻

　　[1].姜守明.略論美國失業保險制度[J].學海, 1998 (1) :83-88[2].米海杰, 汪澤英, 費平等.擴大失業保險基金支出范圍問題研究[J].中國勞動, 2016 (7) .[3].尹蔚民.全面建成多層次社會保障體系[N].人民日報, 2018-01-09 (007) .[4].中國就業促進會組織編寫.中國就業走向世界之路 (實踐篇) [M].北京:中國勞動社會保障出版社, 2016 (1) .注釋

　　1 海南省城鎮從業人員失業保險條例實施細則 (2012) 第4條規定, 在本省行政區域內城鎮用人單位依法招用的外國人, 應當按照《條例》規定參加失業保險。但已與中國簽訂社會保險雙邊或者多邊協議國家國籍的人員在我省城鎮用人單位就業的, 按照協議規定辦理。2 海南省城鎮從業人員失業保險條例 (2011) 第16條規定, 失業保險基金的開支范圍: (一) 失業保險金; (二) 失業人員在領取失業保險金期間的應繳納的基本醫療保險費; (三) 失業人員在領取失業保險金期間死亡的一次性喪葬補助金和其供養的配偶、直系親屬的撫恤金; (四) 失業人員在領取失業保險金期間接受職業培訓、職業技能鑒定、職業介紹補貼費用及自主創業小額擔保貸款貼息支出; (五) 失業人員在領取失業保險金期間被用人單位吸納再就業的崗位補貼或者社會保險補貼費用; (六) 穩定就業崗位的在崗培訓補貼或者社會保險補貼費用; (七) 國家或者省人民政府規定的與促進失業人員再就業、創業和預防失業有關的其他支出。3 《廣東省失業保險條例》 (2013) 第23條規定, 失業人員在失業保險金領取期限未滿前開辦企業、民辦非企業單位或者從事個體經營的, 憑營業執照或者登記證書及納稅證明, 可以向原失業保險金領取地社會保險經辦機構申請一次性領取已經核定而尚未領取期限的失業保險金, 并相應計算為領取期限。