論文摘要：20世紀七八十年代以來，世界范圍內的生均教育成本的不斷提高與各國教育公共撥款支出的增長緩慢、教育財政相對萎縮的矛盾日漸突出，在有限的財政資金下如何提高資源的利用率，成為各國教育、財政部門重點關注和要解決的問題。績效撥款，是指政府部門根據學校在辦學方面取得的績效指標的表現，包括質量、效率和成本等，分配指定的財政經費。其主要思路就是將市場規則引入教育市場，使得資源配置更有效率和公平，同時也促進教育的公平競爭，有助于提高辦學質量和水平。
一、以結果為導向的績效管理理念的形成
不同時代，預算績效被賦予了不同的改革內涵。20世紀70年代，受新公共行政影響，政府預算績效管理理念逐步發生變化。結果導向、顧客導向、企業家精神以及市場競爭等新型績效管理理念，促使政府績效模式逐步從效率導向轉為結果導向，重點關注政府提供公共產品或服務的質量、效果、公平性和公眾滿意度等要素，結果導向預算績效管理成為改革政府的重要部分，強調以政府施政的結果作為預算資源分配的依據;90年代中期，各國預算改革的重心更專注于如何將戰略規劃的概念融入預算過程，以及透過產出和結果的績效衡量來落實對政府工作評價的要求;現在，將資源分配與施政結果相互連結，強調整體管理過程成為各國政府預算績效管理的主要手段。預算績效管理主旨是以市場為基礎的治理模式取代充滿缺陷和問題的傳統行政模式。傳統行政模式以對規則的負責為特征，它給政府雇員一種強有力的激勵機制促使其循規蹈矩，嚴格按照既定的規則辦事，重過程勝于結果。這種制度安排造成的弊端使政府的管理愈來愈偏離公眾和社會的期望和要求。所以，管理主義的改革理念強調從過程轉向結果，糾正過分依賴規則造成的政府效率問題。預算績效管理正是在這種改革背景下被賦予了結果為本的實踐導向，強調績效和結果，并因其結果管理的特點為其他管理主義的制度安排及有效運行奠定了基礎。預算績效管理的過程涉及政府職能的轉變、組織文化的更新、組織結構的調整和大量的制度創新，成為政府改革的重要策略選擇。與傳統公共行政管理只計投入，不計產出不同，預算績效管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制(即主要通過法規、制度控制)，而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標對目標完成情況進行測量和評估。
二、以結果為導向的預算績效與傳統預算體制的差別
傳統預算體制往往只是關注投入，政府各個部門根據自己的想法去行動和申請經費，但卻忽視了公眾真正需要的是什么產品和服務;按支出而不是按產出多少來撥款的原則以及將資金分割成明細分類項目的制度造成了資金浪費、機構臃腫以及資金配置效率低下的問題。上世紀八十年代，世界各國政府普遍面臨預算赤字高漲、加稅困難、管理效率低下等問題，促進施政績效、提升施政成果、以預算結果為導向的觀念不斷在政府管理中得以強化。中國政府的財政制度改革自改革開放以來取得了巨大的成績，特別是《預算法》頒布以來預算制度的迅速建立標志著中國財政支出制度改革步入正軌。但由于我國的政府預算制度建立時間較短，預算管理深度與發達國家政府相比仍有較大的差距。
(一)預算績效是一種改變過去政府預算編制對象的管理辦法
傳統預算模式是以人員為核心的，亦即某個部門有多少人，就按照人頭、職能的因素撥付預算。這種模式延續了過去計劃經濟體制的思想，“因人設事”、“按崗撥錢”。需將這種編制思想向企業化的管理思想過渡，以部門工作為編制對象，由計劃中需要完成的任務作為編制預算的基礎，并根據任務完成的好壞作為預算執行的評價基礎。預算績效即以政府所提供的公共產品的成本和效果為基礎的預算管理模式。
(二)預算績效是改“收支核算”為“成本核算”的管理辦法
過去政府的預算管理更多是以“收支核算”為基礎，政府想做的事情很難受到外界特別是市場的監督，財政撥付上也基本以長官意志為出發點，使預算管理過程中更多的是對收支情況進行核算的管理辦法;而預算績效更多關注了成本的概念，將預算和政府的行為績效緊密關聯起來，反過來考量做事的方式和內容。預算績效即以政府行為成本和效果影響政府做事方向和內容的預算管理模式。
(三)預算績效以結果衡量為核心
將績效衡量與政府預算緊密結合，會對政府績效提升有很大的推動作用。在預算績效管理體制下，各部門的預算不僅僅由部門意愿和長官意愿為出發點，還要由外部對部門績效的衡量作為標準。在民主化的監督下，政府部門為了獲得更多的預算，必須關注對已有預算使用過程中的績效追求。因此從這個角度來看，預算績效即以績效提升為管理目標的預算管理模式。其中，預算績效最核心思想是以結果為導向。從上述方面我們可以看出預算績效和傳統預算有顯著的差別，并在很多方面對政府預算管理體制帶來了新的沖擊和變革。預算績效強調根據活動結果來進行資源的分配，這種途徑可以為立法人員提供更充分的信息，決定如何以有限資源來回應復雜且競爭的預算需求。
三、借鑒外國經驗，以結果為導向設計教育財政撥款
美國洛克菲勒基金會將教育績效經費政策分為三大類：績效預算、績效撥款和績效報告，并給出明確的定義。績效預算，是指州政府將績效指標的表現作為影響學校財政預算的綜合因素之一;績效撥款，是指州政府直接根據學校績效指標的表現分配指定的財政經費;績效報告，是對學校績效指標的表現的定期報道。績效報告對教育經費的分配沒有正式的影響，本質上不屬于績效經費分配方式，但是作為政策杠桿，它仍然被視為績效政策之一。績效撥款中，財政經費的分配與學校的績效表現之間的聯系是直接的、自動的和公式化的。績效預算中，學校由于績效表現出色獲得額外經費的可能性取決于州政府的主觀決定，績效報告主要依靠信息的公開性刺激學校提高績效表現，它采用的績效指標的數量要遠遠大于績效撥款或預算中使用的績效指標的數量。國外教育財政績效撥款的實踐采用的一些方式，對我國教育財政管理有一定的借鑒意義。在美國，以田納西州和南卡羅來那州為例來看他們的績效撥款模式：田納西州是目前仍在實行績效撥款的州中最早制定和實施績效撥款的州，被各界人士視為比較成功的案例。1979年田納西州教育委員會與該州學校協商制定了績效撥款政策，并建立了10項績效指標，對于績效表現出色的公立學校，政府將給予超出該校財政撥款總額一定比例的“獎金”。1980-1981學年，田納西州的公立學校可以憑借績效指標的優異表現獲得學校總財政撥款2%的最高獎金;目前額度已經提高到學校總財政撥款的5.45%。田納西州績效撥款占教育撥款總額的比例在所有將一部分財政經費按績效表現分配的州中是最高的。從1982—1983學年開始，田納西州的績效撥款每5年進行一次，在5年內根據年度的績效表現進行微調。經過幾次重大調整，10大績效指標被賦予不同的權重，產出指標占大多數，所占比重也最大。其次是過程和投入指標。田納西州績效撥款方式體現出純獎勵性和非競爭性這兩大特征，績效表現出色的學校將獲得經常性財政撥款一定比例的獎金，績效表現不佳的學校卻不會受到撥款削減的懲罰，而且學校是否獲得獎金和其他學校沒有關系。與田納西州不同，南卡羅來那州是美國唯一將所有教育財政經常性經費根據績效指標分配的州，該州以州議會批準的《績效撥款法案》對績效撥款政策進行了規定。南卡羅來那州的績效撥款方式注重懲罰機制，只有達到“明顯超出標準”等級的學校才能獲得全額的經常性經費，其他等級的學校都將承受一定程度的經費削減。而且由于州財政撥款總額固定，南卡羅來那州績效撥款在學校之間的分配競爭程度較高。樹立使命驅動、結果定位、成本衡量、業績評估的預算體制，把資源分配的增加與績效的提高緊密結合，是我國教育財政解決總量不足、效率不高的有效途徑。
