[摘要]隨著我國高校經濟和管理機制改革的不斷深入和發展，預算管理已成為高校財務管理的核心和關鍵。在中央部門預算改革推動下, 高校預算管理改革也開展得如火如荼，高等教育的財務預算支出構成財務管理的核心, 其管理狀況對學校事業計劃完成情況等均產生直接性影響, 高等教育的財務預算應成為高校財務部門工作的重點所在。

　　[關鍵詞]剛性;約束;評價;體系;對策

　　前言：就內涵而言，高校預算管理是指在科學的預測和決策基礎上，以數量、金額的形式反映下一年度內高校所要完成的事業計劃和工作任務等方面的一整套辦學計劃，是高校組織日常收入和控制支出的依據，也是一個高校的辦學規模和事業發展方向的綜合反映。從過程和作用來講，預算管理貫穿了高校預算編制和執行的全過程，是高校進行各項財務活動的前提和依據。因而，高校預算管理工作的好壞將直接關系到高校各項事業計劃的完成情況，直接影響到高校各項資金的使用效益。

　　我國的高等教育正處在迅猛發展的時期。尤其是“十一五”期間, 無論是學科建設、科研水平, 還是辦學規模、師生人數, 都發生了迅猛的增長。隨著高校辦學規模的不斷擴大, 辦學層次也在提高,高校資金收入得到了很大的改善。高等學校籌資渠道的多元化與高等學校功能的多樣化決定了高等學校財務管理內容的全面性和復雜性，包括事業、企業、基建等多性質的綜合財務,涉及到計劃、分配、信貸、物價、稅收等方面。這種多元化利益主體的形成,使高等院校在資金管理上必須加強綜合預算，而構成高校財務管理核心的財務預算與支出卻有著復雜的剛性約束條件, 這些剛性約束條件會對學校事業計劃完成情況等均產生直接性影響。

　　一、高等教育預算支出剛性約束現狀分析

　　西方國家從政府支出績效評價實踐中總結出了“3E”原則，即經濟性、效率性和有效性。所謂經濟性，是指在財政支出管理中建立有效的支出決策機制和支出優先安排機制，克服財政支出活動中嚴重浪費和分配苦樂不均的問題;所謂效率性，是政府及民眾對財政支出在項目決策機制、實施進度、經濟效益和社會效益等方面要求的具體體現;所謂有效性，是財政支出所取得的最終成果的具體體現，需要結合當前效益與長遠效益來衡量。高等教育財政支出作為公共支出的重要組成部分，這些原則也同樣適應高等教育財政支出績效的評價工作。按照以上評價指標，我國傳統的高校財務預算管理中“不計成本、不講效益、權責脫節、責任不明”等問題凸現，已很難適應高校快速、多元發展的需要，這就對高校的預算管理體制提出了新的挑戰，尤其是現行的預算管理模式出現了諸多不適，主要表現在：

　　1.缺乏科學的預算執行情況分析評價體系

　　目前大部分高校未建立一套完善的預算執行的分析考核制度，考核意識不強，考核指標不明確，預算執行結果未與經濟責任人的經濟責任掛鉤，未與職工激勵機制掛鉤。預算下達后，部分高校沒有對預算執行進度、執行效果、資金需求做出科學的分析、評價和預測，導致預算計劃與實際資金使用方向脫離，甚至越走越遠，使預算失去應有的意義。決算與預算不掛鉤、不對照、不分析偏離原因，隨意調整，造成實際執行與預算相差甚遠。財務預算執行過程中，反饋和控制制度不科學、不完善，使得反饋和控制效果差。財務預算的編制與執行只是財務預算的開始，其重點是反饋與控制。目前，一些高校雖然設置了專門的預算機構，但很少對預算執行進行跟蹤調查和預算調整。這說明高校對于預算的執行并未給予高度的重視，這架空了預算控制的職能，也嚴重削弱了預算的激勵作用。

　　2.缺乏健全的預算管理體制

　　《高等學校財務制度》規定“高等學校預算由學校財務處(室)根據各單位收支計劃，提出預算建議方案，經學校最高財務決策機構審議通過后，按照國家預算支出分類和管理權限分別上報各有關主管部門”。參與預算編制的一般只是與財務有關的人員，沒有專職人員對學校運行和建設發展的關聯度進行研究，對學校內外部影響預算的經濟環境變化因素進行經常的、系統的搜集、分析、整理，為預算管理提出細致可靠的依據。

　　隨著高校校內管理體制改革的深入，辦學權限與財權下放，使各高校普遍存在校院(系)兩級預算的現象，各學院(系)作為辦學實體，有權根據其辦學的需要自主地安排學校下達的經費和自行組織的收入。部門預算要求高等學校應當把所有的財務收支活動都納入部門預算管理。部門預算改革的集權與校內管理體制改革的放權之間的矛盾，應當如何解決，是擺在高校管理當局面前的棘手問題。現行的高校財務管理體制還很難真正做到財務管理、預算管理和會計核算管理的有機統一。

　　3、未建立科學、規范、合理的高等教育財政支出績效評價體系

　　我國高等教育財政支出績效評價工作尚處于起步階段，還未建立完善的績效評價體系。由于高等教育財政支出績效評價的激勵和約束機制尚未建立，高等教育財政性資金的使用效益缺乏應有的考核、監督和評價，加上財經領域存在著“重改革，輕管理”、“重分配，輕監督”等一些不正常現象，導致高等教育財政資金困難與損失浪費并存，高等教育財政支出效益低下等。目前我國在高等教育財政支出的績效評價上存在的問題大致有以下四個方面。

　　(1)未形成合理的高等教育財政支出講效益的制度環境

　　我國財政支出績效評價制度建設和改革雖然取得了一定進展，但目前我國高等教育財政支出績效評價法制建設卻近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財政支出績效評價工作的深入開展和整體成效，績效評價缺少應有的法律和制度保障，從目前我國高等教育財政支出績效評價的具體情況來看，制訂績效評價體系及評價標準，制定績效評價的有關政策、制度、辦法，組織、協調績效評價工作開展，建立相應的報告制度和評價結果監督制度等都需要政府相關部門制定一系列的制度或政策才能有效開展。從國外高等教育財政支出績效評價工作的發展實際來看，這項工作要取得實效必須得到立法的支持，而且要制度化、經常化。

　　(2)未形成有效的高等教育財政支出講效益的監督機制

　　目前高等教育財政支出監督制度改革雖然取得了一定進展，如一些地方開始在高校實行國庫集中支付制度，但仍然存在著一些問題。首先對高等教育財政支出審查的內容仍只注重于合法性和合規性審核，未轉向經濟性、效率性和有效性的評價;其次對高等教育財政支出審查的目標仍僅限于鑒證形式，只是審查高等教育財政支出管理上存在的問題，而未轉變為發現管理中存在問題并找出原因，提出政策建議，從而提高教育財政支出使用效益和支出效率;另外對高等教育財政支出審查的方式仍是提供審計式的鑒證形式和財務報告的事后審查，未能形成事前確定目標、事中監督和事后評價的方式。

　　(3)未能將績效評價納入高校預算執行和管理的整個過程中

　　高等教育財政支出預算的編制、執行和績效評價沒有形成一個系統的整體。績效預算管理要求以成果為導向，將追求最大績效作為預算管理的根本目標，將實現既定績效目標作為預算管理的根本要求，將財政資源配置的最終成果作為衡量管理活動的根本標準，并貫穿于預算編制、執行、監督等各項管理活動中。但目前許多高校在預算資金的分配上只是著眼于把錢花出去而忽視了預算資金能夠取得的績效，更沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投入項目，在教育投資責任上也沒有形成一定的監督和追究機制。

　　(4)未建立科學、規范、合理的高等教育財政支出績效評價體系

　　高等教育財政支出績效評價工作是一項十分復雜的系統工程，目前在我國尚處于起步階段，還沒有形成一套完整、科學、規范和合理的評價體系。我國的高等教育財政支出績效評價體系建設主要存在以下幾個問題：首先，是如何對高等教育財政支出進行科學分類。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大學本科教育支出、高職教育支出，也有校園建設和改造項目、教師工資、學生補助、科研支出，還有人員開支、公用支出等等，同一類支出中的不同項目也有很大差異，這給高等教育財政支出進一步細化帶來很多麻煩;其次是如何解決評價指標的通用性。由于高等教育財政支出的公共性與復雜性特征，使我們短期內很難找到合適的指標來覆蓋所有的項目，也很難找到合理的方法來對社會效益和長期效益進行對比分析;三是如何制定合理的標準值。其突出表現在由于不同地區、不同高校采用不同的會計核算方法和會計核算軟件，使得高等教育財政支出缺乏應有的基礎數據，加上各類學校的具體情況不同，其間的差異和個性特征導致制定評價標準難度進一步加大。

　　二、高等教育財政支出績效評價的對策分析

　　在建立健全高等教育財政支出績效評價制度大框架下，構建基于高等教育財政支出績效評價導向的高校會計系統，全面引入績效預算管理思想，并貫穿于預算編制、執行和績效評價過程中，積極探索，分步實施高等教育財政支出的績效評價工作。結合具體國情，我國高等教育財政支出績效評價體系的構建可以從以下幾個方面著手。

　　1.建立健全高等教育財政支出績效評價制度

　　建立高等教育財政支出進行績效評價制度不僅僅是對財政支出管理改革的要求，更是對高等教育財政支出的制度約束和控制手段。目前我國高等教育財政支出績效評價法制建設近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財政支出績效管理工作的深入開展和整體成效。為此，我國首先要加快高等教育財政支出績效管理的法制化建設步伐，在《預算法》、《審計法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育財政支出績效管理的要求，加強對高等教育財政支出管理的約束力，強化高等教育財政支出績效評價的手段，為開展高等教育財政支出績效評價工作奠定必要的法制基礎。其次，要統一制定有關高等教育財政支出評價規章和制度，明確高等教育財政支出績效評價工作規則、工作程序、組織方式及結果應用等，并對相關行為主體的權利和義務進行界定等。

　　2.構建基于高等教育財政支出績效評價導向的高校會計系統

　　有效的會計信息是高等教育財政支出績效評價的基礎，會計系統及其預算機制的建立是高等教育財政支出績效評價的信息資源平臺。但是，目前我國現行高校會計系統由于收付實現制的會計核算方式和過于簡單的財務報告制度等原因，無法滿足高等教育財政支出績效評價的需求。要有效實施高等教育財政支出績效評價工作，就必須構建基于績效導向的高校會計系統，改革現有的高校會計核算和財務報告制度，并在預算管理中全面引入績效預算管理思想，增強預算編制的績效性，優化預算資金分配，并以績效為目標嚴格控制預算執行，增強預算的嚴肅性，同時加強預算支出的績效考核，重視預算執行考核結果的應用，切實提高預算的管理水平。

　　3.積極探索，分步實施高等教育財政支出績效評價工作

　　考慮到高等教育財政支出績效評價工作的復雜性，與此相關的法律法規等制度的建立和完善還需要相當長的時間。因此，我國的高等教育財政支出績效評價工作應借鑒國外的先進經驗，本著分步實施、逐步試點的方針來進行。首先在評價目標選擇上，基于高等教育項目支出的特殊性，應先以高等教育項目支出的績效評價為切入點，再推廣到其他支出的績效評價。二是在績效評價的組織實施方面，應選擇一些有代表性的重點高校作為試點單位，方案成熟后再過渡到其他高校。三是在評價方式和評價體系建立上，應先推行高校自評或考評為主，財政和教育主管部門選擇重點進行評價，并積極協調高校共同制定績效評價的指標體系、標準體系和方法等相關評價制度，并逐步過渡到以財政、審計以及社會中介機構為主的評價方式。

　　4.努力做好高等教育財政支出績效評價工作的配套改革

　　首先財政和教育主管部門應建立高等教育財政支出績效評價工作的信息資源庫，搭建便于統一會計核算信息的網絡平臺，以便于監測高校預算支出的完成過程，收集、查詢高校預算支出信息，反饋績效評價結果。其次財政和教育主管部門以及高校要科學合理地對高等教育財政支出進行分類，并能形成統一的會計核算制度、體系，這是建立財政支出績效評價指標、標準體系和有效組織實施的前提和基礎。另外要加強高等教育財政支出績效評價的培訓和宣傳工作，逐步形成高等教育財政支出講績效和有績效的良好氛圍。

　　總之，高等學校財務預算是高校進行經濟活動的前提和依據，是提高資金使用效率的重要手段。但目前我國高等學校預算管理還比較滯后，還需在實踐中不斷摸索，不斷創新，以期更好地為學校各項事業發展提供堅實的基礎。

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