摘要:公共選擇理論和新公共管理理論是當(dāng)代公共行政管理改革的主導(dǎo)理論?公共選擇理論(public choice)揭示了與市場選擇相對的公共領(lǐng)域的選擇問題,并試圖從政府與社會的互動關(guān)系中尋求公共產(chǎn)品生產(chǎn)問題的答案?

　　關(guān)鍵詞:自來水行業(yè);民營化;政府改革

　　中國自來水行業(yè)作為公用事業(yè),一直以來被稱作經(jīng)濟(jì)體制改革尚未觸及的最后一個(gè)自然壟斷領(lǐng)域,是市場經(jīng)濟(jì)的“邊疆”?近幾年來,隨著改革的不斷深入,市場制度和民營部門開始不斷進(jìn)入從前被國有部門壟斷的一個(gè)個(gè)領(lǐng)域?從2001年底中國加入WTO之后開始,國家相繼出臺了多項(xiàng)推動自來水等公用事業(yè)行業(yè)市場化?民營化政策,中國開始了自來水行業(yè)民營化的進(jìn)程?特別是黨的十六屆三中全會進(jìn)一步提出“要大力發(fā)展和積極引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)”?“放寬市場準(zhǔn)入?允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施?公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”,更加快了中國自來水行業(yè)民營化的進(jìn)程?可以說當(dāng)前以特許經(jīng)營模式為主的自來水行業(yè)民營化和市場化改革正在逐步展開?

　　1 相關(guān)概念的界定

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論認(rèn)為,公用事業(yè)(pubic utilities)是指郵政?電信?供電?供水?供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品?服務(wù)或由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)?其中,自來水行業(yè)是典型的公用事業(yè)行業(yè),它是和人們生產(chǎn)和生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè),其業(yè)務(wù)主要包括自來水的生產(chǎn)和供應(yīng)?排水和污水處理等,這些業(yè)務(wù)形成了一個(gè)相對封閉的產(chǎn)業(yè)鏈?自來水行業(yè)屬于自然壟斷性行業(yè),與一般競爭性行業(yè)相比,具有不可替代性?消費(fèi)上的兼容性?地域性?公益性?規(guī)模性等基本特征?

　　自來水行業(yè)民營化,廣義上可以界定為自來水行業(yè)“更多依靠民間機(jī)構(gòu)?更少依賴政府來滿足公眾的需求?”民營化主要是針對自來水行業(yè)只能由國家來生產(chǎn)和經(jīng)營的傳統(tǒng)觀念,強(qiáng)調(diào)民間資本也應(yīng)該可以進(jìn)入該領(lǐng)域,將國有公營的自來水行業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間,在公用事業(yè)領(lǐng)域引入真正的市場機(jī)制?

　　要正確理解民營化的概念,還必須搞清楚非國有化?市場化?產(chǎn)業(yè)化等幾個(gè)基本概念?非國有化主要是為了避免政治上的麻煩,不直接使用“私有化”這個(gè)概念?自來水行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)本應(yīng)由政府來提供,即使將部分所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間由民間直接經(jīng)營,政府還要有重要的監(jiān)管責(zé)任,

　　因此,叫非國有化,而叫私有化顯然是不恰當(dāng)?shù)?市場化主要針對以往自來水行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)完全靠國家計(jì)劃統(tǒng)一安排和提供,轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)通過市場競爭的方式,提供產(chǎn)品和服務(wù)?提高服務(wù)水平和生產(chǎn)效率?而產(chǎn)業(yè)化主要是針對自來水行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格機(jī)制僵硬,政府?企業(yè)?消費(fèi)者之間缺乏互動機(jī)制,強(qiáng)調(diào)購買?交易?成本?投入產(chǎn)出等觀念?民營化?非國有化?市場化?產(chǎn)業(yè)化等概念雖然不同,但其實(shí)質(zhì)卻可以簡單地概括為“政府引導(dǎo)?社會參與?市場運(yùn)作”?

　　自來水行業(yè)民營化只是世界各國民營化進(jìn)程中的一部分,之所以對自來水行業(yè)民營化給予特殊關(guān)注,是由自來水行業(yè)本身的特點(diǎn)決定的?一是自來水行業(yè)是民眾所必須,特別是水質(zhì)好壞關(guān)系民眾健康,需要審慎對待; 二是作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后領(lǐng)地,自來水行業(yè)民營化改革相對于其他領(lǐng)域的改革相對滯后;三是人們在討論民營化時(shí)總是小心翼翼的,討論的民營化含義也是狹義的, 主要是指將國有公營的自來水行業(yè)的所有權(quán)或者經(jīng)營權(quán)全部或者部分地向民間轉(zhuǎn)移,從而引入市場機(jī)制;四是民營化改革所需要的法律制度保障方面的改革才剛剛起步,在民營化改革過程中顯得依據(jù)不足?可見,民營化改革是自來水行業(yè)改革的必然趨勢,需要我們積極探索改革的有益方式,并給予特別關(guān)注?

　　2 公用事業(yè)民營化改革的理論基礎(chǔ)

　　自來水行業(yè)等公用事業(yè)民營化的理論基礎(chǔ)是由米爾頓·弗里德曼奠定的,他的《資本主義與自由》?《自由選擇》兩本捍衛(wèi)自由市場的力作,為自來水行業(yè)民營化改革提供了強(qiáng)有力的理論支撐?20世紀(jì)七八十年代以來,彼得·德魯克?薩瓦斯(美國“民營化”大師,公用事業(yè)民營化理論的直接倡導(dǎo)者和先驅(qū))?普爾?斯潘等人的研究和著作,都對自來水行業(yè)民營化改革起到了推動作用?

　　2.1 自來水行業(yè)既具備生產(chǎn)階段引入競爭所需要的條件,又具備供給階段進(jìn)行壟斷經(jīng)營的基礎(chǔ),這為民營化提供了可能?

　　不可否認(rèn),作為特殊的自然壟斷產(chǎn)業(yè),自來水行業(yè)具有獨(dú)特的契約問題——因巨額專用投資產(chǎn)生的沉淀成本削弱了市場競爭的功效?但自來水行業(yè)提供的商品或者服務(wù)所具有的排他性?消費(fèi)公平性?生產(chǎn)環(huán)節(jié)可分性以及現(xiàn)代人民生活必需性,使其與一般商品的生產(chǎn)與消費(fèi)?供給與需求完全相同?這說明,自來水行業(yè)具備引入民間資本和市場競爭的必要條件:一方面,自來水行業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)可以定價(jià),經(jīng)企業(yè)按照商業(yè)原則和實(shí)際需求作出生產(chǎn)或消費(fèi)的決策和選擇,只要預(yù)期可以獲利,企業(yè)(包括民營企業(yè))就可以生產(chǎn)和提供自來水產(chǎn)品和服務(wù);

　　另一方面,低廉的價(jià)格?良好的服務(wù)是消費(fèi)者的永恒追求,一般消費(fèi)者都會選擇資質(zhì)較好?價(jià)格低廉?服務(wù)滿意的企業(yè),自來水行業(yè)也不例外?但需要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn),政府允許自來水行業(yè)民營化,決不意味著政府在此方面責(zé)任的讓渡?由于自來水行業(yè)依靠固定的管線網(wǎng)絡(luò)提供產(chǎn)品和服務(wù),加之自來水與百姓生活密切,政府必須對自來水的生產(chǎn)和供給進(jìn)行有效的監(jiān)管,以避免民營化后給社會經(jīng)濟(jì)以及人民生活帶來負(fù)面影響?