摘 要：城市精細化管理是對城市發展的一種主動適應, 也是對人們需求的一種積極回應, 更是完善城市治理體系、促進城市文明發展的必由路徑。城市精細化管理的制度體系是指保障城市精細化管理的相關理念、政策、措施得以落實并實現預期目標的各種規則和運作模式的統稱和集合。城市精細化管理的制度體系包括法律法規、政策、契約等組成的正式制度以及價值理念、倫理道德、慣例、文化等組成的非正式制度。當前, 城市精細化管理的制度體系存在非正式制度先天不足、正式制度后天不完善等問題, 應進一步強化正式制度、完善提升非正式制度、形成正式制度與非正式制度協調發展的制度體系。關鍵詞：城市; 精細化管理; 正式制度; 非正式制度;作者簡介：畢娟, 北京市社會科學院副研究員、北京城市學院城市發展研究所特約研究員;
作者簡介：顧清, 北京市機構編制委員會辦公室研究室主任。
Bi Juan Gu Qing城市作為重要的構成單元在經濟社會的發展過程中發揮著重要的作用, 隨著城鎮化進程的推進以及人民生活水平的不斷提升, 人們對城市管理的要求與期望也越來越高, 城市精細化管理的呼聲不斷高漲。城市精細化管理是堅持以人為本原則, 依據城市復雜系統的特性, 引入精細化治理理念, 借助現代化的信息技術手段, 創新城市治理方式方法, 并吸收各類城市主體共同參與的城市治理新模式。城市精細化管理是對城市發展形勢的一種主動適應, 是對城市居民訴求的一種積極回應, 更是完善城市治理體系、促進城市文明發展的必由路徑。然而, 城市精細化管理模式的有效運行離不開完善的制度體系作為支撐和保障, 因此, 需要在分析城市精細化管理現存制度障礙的基礎上, 探索制度創新與制度體系優化的方向, 以更好地促進城市治理精細化發展。
一、城市精細化管理的制度體系和重要作用
制度是新制度經濟學的核心概念, 概括來講, 制度是指約束和規范個人行為的各種規則。美國經濟學家道格拉斯·C·諾斯將制度分為正式制度和非正式制度, 正式制度指“人為設計的規則”[1], 并通過國家等組織正式確定的成文規則。主要包括政治規則、經濟規則和契約。非正式制度指人們在交往過程中自發形成的不成文的規則, 包括價值信念、倫理規范、道德觀念、風俗習慣和意識形態等。
正式制度與非正式制度共同構成的制度體系, 成為約束和規范個人行為的一整套規則。制度在社會中發揮著基礎性作用, 不僅決定經濟績效, 也影響著各類行為的效果。根據制度經濟學, 制度在經濟社會中的作用可以體現為四個方面, 即:降低交易成本、減少不確定性、化解外部性以及發揮激勵作用。城市精細化管理的制度體系是指保障城市精細化管理的相關理念、政策、措施得以落實與實現預期目標的各種規則和運作模式的統稱和集合。具體而言, 這一制度體系能夠保障城市精細化管理的以人為本、精確、高效、協同、持續等理念在全社會形成價值認同, 并在文化氛圍等方面不斷融入;
也能促進精細化管理理念形成有效的落實政策, 并在各種法律、規章、規則不斷調整完善的基礎上保障相關政策形成相應的運作模式;同時, 運用標準化、程序化、數據化、科學化的手段, 促進城市精細化管理中的“共享、交換、協同、系統、控制、智能”等相關舉措得以順利實施, 并對常規系統進行細化、優化、改進、提升, 最終提高城市精細化管理水平, 滿足城市居民的各種生存與發展需求。對于城市精細化管理而言, 其制度體系也可以劃分為正式制度和非正式制度兩個方面。
其中, 正式制度是指城市精細化管理所依據的各種法律、法規、規章、政策、契約等, 是在原有城市管理正式制度基礎上結合城市精細化管理需求而進行提升、完善之后的正式制度體系。非正式制度是指城市精細化管理中所面對的價值理念、倫理道德、慣例、文化等, 融入了城市精細化管理所注重的以人為本、精確、高效、協同、持續等理念, 是與原有城市管理非正式制度體系相比更能夠保障城市精細化管理有效開展的非正式制度體系。正式制度與非正式制度所構成的制度體系在城市精細化管理中發揮著重要的作用。第一, 制度能降低城市精細化管理中的交易成本。城市是一個復雜的巨系統, 城市精細化管理涉及每一個城市細胞及方方面面的復雜問題。
由于信息不對稱, 各類主題之間存在協商成本、監督成本, 以及機會主義行為所帶來的合約成本等, 通過一定的制度約束并形成符合精細化管理要求的治理結構, 可以降低城市精細化管理中的部分交易成本。第二, 制度能夠減少城市精細化管理中的不確定性。通過規則建立一個人們互動的穩定結構, 可以在一定程度上提供有利于精細化管理的有效信息, 使預期成為可能, 從而減少不確定性。第三, 制度能夠化解城市精細化管理的外部性問題。城市精細化管理不僅存在有利于城市進步的正外部性, 同時也可能產生損害一定群體利益的負外部性問題, 也存在原有城市管理制度慣性的阻礙問題。因此, 可以通過各種規則來約束各類主體的行為, 從而降低負外部性的影響, 保障城市精細化管理的順利落實。第四, 制度能夠發揮激勵作用。通過制度體系的設計可以在城市精細化管理中重構城市治理主體之間的合理合作結構, 并形成利益導向引導城市精細化管理朝著滿足城市居民需求并有利于城市可持續發展的方向推進。
二、城市精細化管理的制度障礙
當前, 我國城市精細化管理仍處于起步階段, 相應的制度體系不夠健全, 原有城市管理中一些低效的甚至是不合理的制度仍存在制度慣性, 無論在正式制度還是非正式制度中, 都不同程度存在對城市精細化管理的制度障礙。
(一) 正式制度的后天不足阻礙城市精細化管理
城市精細化管理具有依據法制化、過程規范化、手段科學化、效果精準化、評價標準化等特征和基本要求。這些特征和基本要求需要通過正式制度加以強化和固化, 才能保障城市精細化管理有效開展, 實現管理目標, 滿足城市居民的需求, 提升居民滿意度。然而, 當前我國城市精細化管理的正式制度仍不夠健全, 已經成為阻礙城市精細化管理的重要因素。
1. 城市精細化管理的法律體系仍待完善。
盡管2017年3月住房和城鄉建設部頒布了《城市管理執法辦法》, 明確執法范圍包括住建、環保、工商、食藥、交管、水務等領域與城市管理相關部分的行政處罰權, 填補了此前20余年城市管理執法規范的缺位。但是, 國家層面仍缺少專門的《城市管理法》對城市管理做出宏觀、統一指導, 法律體系不完善, 配套措施不健全的問題極為突出。[2]對于城市精細化管理的指導性文件仍有所缺失, 法律體系仍待完善。
2. 城市規劃、建設、管理等全過程治理規范性不強。
城市規劃前瞻性、科學性不足, 規劃執行不嚴格。城市建設一味“攤大餅”, 而不考慮城市文化張力與生命力的內在要求。城市管理規范缺失難以形成精細化管理的局面, 表現為職能不規范造成的政府城市管理職能存在著缺位、錯位和越位現象;運行機制不規范造成的城市管理依賴于行政強制、經濟手段等。導致精細化管理的政策及措施考慮不全面、不夠協同, 城市精細化管理的目標難以有效實現。
3. 城市精細化管理的標準體系沒有建立起來。
目前只有重慶、上海等少數城市研究制定了城市精細化管理標準, 但仍處于剛剛應用的起步階段。城市精細化管理還沒有形成一套經過實踐檢驗的、可以規范精細化管理全過程和保障管理效果的明確、可量化、可衡量的標準體系。
4. 城市精細化管理中主體間契約關系沒有建立。
城市精細化管理不僅要求政府部門間協同合作, 也需要團結城市中各界社會公眾參與其中。然而, 當前我國城市精細管理主體間的溝通仍未建立。首先, 橫向政府部門間的跨部門合作缺乏強制的要求, 缺少權威的城市管理機構統領精細化管理的各項工作。同時, 也沒有形成部門有力的激勵制度, 部門協同效果不佳, 精細化管理效果大打折扣。其次, 縱向政府機構間關系仍未理順。盡管第一次城市管理工作會議, 提出了要理順街道與政府各職能部門的關系。但經過多年的實踐, 街道和政府職能部門之間的關系依然未能理順, 精細管理落實的制度成本大大提升。最后, 城市居民參與城市治理的制度仍未健全, 存在參與方式有限、參與程度不深, 以及參與能力不強等問題, 城市精細化管理的自治體系仍待培育。
(二) 非正式制度的先天不足掣肘城市精細化管理
當前, 城市精細化管理仍受傳統的粗放式管理思維的影響, 行政主管部門沒能建立起精細化管理的理念以及突破自身利益的整體性治理理念, 城市文化對于精細化管理的認同剛剛建立, 城市居民對于精細化管理僅處于單方要求的層面, 仍未建立積極參與的意識。
1. 傳統管理思維的慣性依然存在。
傳統城市管理沿用粗放式的管理思維, 片面追求經濟增長而忽視社會進步, 強調政府強制管理而非人性化治理, 管理分不清重點、對細節不重視, 只注重結果、不關心過程, 管理責任模糊等。
2. 城市管理中過于倚仗非正式規則手段。
傳統城市管理習慣用模糊、籠統的處事方式, 由于沒有一定的規范, 城市管理方式方法沒有制度化, 造成對于文化、情感、氛圍等軟性要素比較重視, 而忽略了管理規則、標準、流程等硬性管理要素。如調研發現, 街道、社區層面的城市管理工作的順利開展存在依賴個人資源、情感力量、奉獻精神和思想覺悟的問題。
3. 存在部門利益本位化思想, 沒有整體化治理思維。
由于傳統科層制的影響, 相關城市管理部門條塊分割、功能碎片化現象長期存在, 造成部門間壁壘難以破除, 相互間的信息等資源整合共享、管理中的協調配合意識沒有建立起來, 整體性治理的理念缺失。
4. 全社會精細化管理文化仍未形成, 有效的治理主體缺失。
近年來, 城市居民的主人翁意識不斷建立起來, 但是人們對于什么是精細化管理、怎樣才能實現精細化管理、自身在城市精細化管理中的作用等認識不全面、不深刻。仍停留在片面追求城市管理結果的層次, 不能主動與行政主管部門共同努力, 參與城市精細化管理實踐?？傮w上, 當前的城市精細化管理距離協同共治局面還有一定差距。
三、城市精細化管理的制度創新與體系優化
城市精細化管理需要構建一個保障有力的制度體系, 在制度變遷過程中不斷強化正式制度創新、完善提升非正式制度, 并促進形成正式制度與非正式制度的協調配合。因此, 城市精細化管理的制度創新和體系優化可以從以下三個方面考慮。
(一) 強化正式制度創新
1. 完善城市精細化管理的法律法規體系。
《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》指出:“建立健全法律法規。加強城市管理和執法方面的立法工作, 完善配套法規和規章, 實現深化改革與法治保障有機統一, 發揮立法對改革的引領和規范作用。”而我國沒有國家層面的《城市管理法》, 制定地方城市管理法規規章缺少上位法依據。鑒于城市精細化管理的全面性、復雜性, 需要建立統領性的具有更高權威的法律法規, 因此建議考慮制定《城市管理法》。同時, 將《城市管理法》作為一部國家城市精細化管理領域的基本法, 一部規范城市管理和城管行政執法行為的具有綱領性、通則性、基礎性和合一性作用的法律, [3]來指導城市精細化管理的發展。
2. 優化政府職能, 創新體制機制。
一方面, 優化不同層級政府城市管理部門的職能, 建設中間環節, 縮短執行鏈條, 構建適合精細化管理的分層級組織體系。市級層面要在城市精細化管理中發揮決策、指揮和協調作用。區級層面在城市管理中要發揮上下協調功能, 貫徹市級要求, 支持街道實施。要充分發揮街道辦事處在城市精細化管理中的基礎性作用, 按照“管理前置、重心下移、做強做大、夯實基層、兜底管理”的要求, 擴大機構設置, 擴大人員編制, 擴大考核權力, 擴大經費投入。[4]另一方面, 建立健全運行管理機制, 推進城市精細化管理的規范化、常態化。進一步完善部門聯動協調機制、建立完善問題的確認及解決機制、完善監督考核評價機制、數據整合與資源共享機制以及資金投入保障機制等。
3. 加強城市規劃, 重視規劃執行的嚴肅性。
可借鑒新加坡經驗, 將規劃上升到國家法律層面, 在規劃制定之初充分聽取各職能部門的意見, 廣泛征求社會意見。在規劃頒布之后, 則要保障執行的嚴肅性, 不允許輕易修改規劃, 如果修改, 必須按照規定的程序提出合理的理由。規劃間注重協調和關聯, 實現“三規合一”。而且要明確規劃執行中相應的責任部門, 避免相互推諉。
4. 構建城市精細化管理流程規范及評價標準體系。
落實城市精細化管理的全覆蓋、全過程、全天候特殊要求, 不僅要關注城市精細化管理中的目標制定、任務分配、工作開展與過程跟蹤, 更應關注城市管理的“細枝末節”、“微循環節點”等微觀層面。對城市精細化管理流程進行梳理和逐項診斷分析, 通過整合、精簡、優化, 使城市精細化管理各項工作操作更加清晰、嚴密和準確, 確保每個管理環節技術手段適當、資源配置合理、成本控制精準、管理質量和效果可評價、監督覆蓋全面。另一方面, 應建立城市精細化管理的全過程標準體系, 作為績效評價的核心依據, 發揮績效手段的激勵引導作用。標準體系中的指標設計力求定性與定量結合, 客觀全面反映情況, 同時制定合理的指標權重, 既強調指標的通用性, 也不忽視城市精細化管理的階段性、個性化需求。通過流程規范化以及評價指標體系的建設, 提升城市精細化管理的效率和效果。
5. 形成政府與多元主體間合作治理契約。
理順政府與公共機構和個人的關系, 構建和諧關系網絡、培養社會共治體系。充分發揮第三方參與的巨大潛力和作用, 把一些具體工作委托給市場第三方去作業、維護和管理, 彌補政府在城市精細化管理工作中的短板;積極引導和擴大非政府組織的發展, 進一步加強志愿者隊伍建設和管理, 充分發揮非政府組織的作用;推進城市精細化管理的信息公開透明, 打通城市居民參與治理通道, 豐富發展多元主體參與治理的模式。
(二) 完善提升非正式制度
結合當前我國城市精細化管理的要求和非正式制度所存在的不足, 應該從強化全社會精細化治理認識、建立精細化管理文化體系, 以及轉變政府職能、建立整體性治理理念兩個方面推進非制式制度的變遷與發展。
1. 強化全社會精細化管理認識, 建立精細化管理文化體系。
城市精細化管理“始于規則、終在文化”, 其最高境界是在政府組織內部形成精細思維, 在城市社會形成精細文化。這就需要培養全社會精細化發展文化, 在價值選擇、作風習慣、行為規范層面不斷滲透精細化理念, 并融入城市居民的日常生活之中。形成良好的社會氛圍, 宣揚正確的價值觀念, 培育一片城市精細化管理的制度沃土。
2. 轉變政府職能, 建立整體性治理理念。
進一步轉變政府組織內部的傳統粗放式、經驗式管理理念, 擯棄過去經濟主導的城市發展思維、片面的城市管控思維、城市管理能力的結果評判思維, 建立形成城市精細化管理理念以及整體性治理理念, 統一行政管理主體的思想認識, 將“精益求精的工匠精神”貫穿于城市管理的過程中。應重視城市發展的內在邏輯與規律, 變行政管控為協調治理, 強化城市精細化管理中的法制、民主、協商、合作、參與等價值理念。
(三) 形成正式制度與非正式制度協調配合的制度體系
在城市精細化管理的制度體系構建中, 還應注意正式制度與非正式制度的融合, 形成正式制度與非正式制度優勢互補的局面, 提升制度效率。促進正式規則與城市不同主體的利益和偏好趨向一致, 使城市精細化管理的制度安排獲得政府、城市居民等主體的認可, 并作為自身的行為規范, 將會有利于降低制度執行和監督成本, 更好地保障城市精細化管理。
1. 城市精細化管理要以人為本。
城市的精細化管理, 應該緊緊圍繞滿足人民對美好生活的需要這一核心任務, 做出新的制度安排、政策創新和技術應用等, 實現人財物的合理配置, 著力破解不平衡不充分的矛盾, 創建更加整潔、安全、干凈、有序、公正的城市環境, 全面提升城市的吸引力、競爭力和內在魅力。[5]管理過程中, 以人民的需求為出發點和落腳點, 兼顧行政主管部門及人員、社會組織等治理主動性的發揮。
2. 加強正式制度與非正式制度的整合。
對于城市精細化管理現存的非正式制度, 應做到取其精華、去其糟粕。對于有利于城市精細化管理的文化、價值理念、道德約束等要不斷發揚和強化, 而阻礙城市精細化管理的落后文化、發展理念、習慣慣例等應加強引導, 不斷弱化和替代。同時, 注重正式制度制定的科學、合理性, 針對城市居民開展正式制度的宣傳、解讀, 在落實制度過程中吸引城市居民、社會組織參與和監督, 獲取最大范圍的理解、認可和支持。
參考文獻
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