【摘要】 在城市的迅速發展過程中，現狀自然分布的村莊已成為城市建設和發展的瓶頸。隨著項目的入駐，需要進行合村并城，整合用地，優化土地的使用價值，深化落實上位規劃及相關政策要求，推進城市新區的開發建設。本文以鄭州國際物流園區為例，嘗試從實施操作角度出發，探討更加有效的合村并城工作機制，推進城鄉建設，加快城鎮化進程。

　　【關鍵詞】 合村并城 失地農民 實施措施

　　合村并城是為了推進城市新發展區的開發建設，保障村民安置后生活質量提升和總體經濟收入不降，將建設用地范圍內的村莊進行拆遷統一安置的一個系統工程。合村并城，有利于完善城市功能，提高區域綜合競爭力;有利于提升城市建設水平和城市現代化形象;有利于整合利用土地資源，讓有限的土地、生態資源充分發揮經濟效益和社會效益;有利于優化資源配置，節約基礎設施建設投資;有利于提高遷并村莊農民生產、生活水平;有利于增強群眾文明意識，促進社會和諧，保障群眾共享城市改革發展和文明進步成果。

　　一、 園區基本情況

　　鄭州國際物流園區(以下簡稱園區)于2010年9月成立，是河南省打造鄭州國際物流中心城市規劃的核心區域。目前，園區內已有大量企業簽約入駐，但城市建設基本上還處在起步階段。現狀自然分布對的村莊占用著園區大部分土地，另外，村莊內居住環境差、用地建設管理水平較低、基礎設施不完備、安全隱患多等問題給城市建設發展帶來很多不利因素。現狀村莊極大地制約著園區的城市建設和管理。隨著項目的入駐，需要進行合村并城，整合用地，優化土地的使用價值，推進園區的開發建設。  

　　二、 合村并城必要性

　　1、區域統籌與城鄉統籌的需要

　　“十二五”期間，是我國全面建設小康社會的重要發展階段，也是中央提出區域統籌、城鄉發展、構建和諧社會的重要時期。城市新區的建設發展過程，就是統籌城鄉發展的過程。當前快速城市化過程中，擬開發范圍內的現狀村莊影響到新區的城鄉一體化協調發展。“合村并城”，對現有村莊實施改造，打破城鄉二元管理體制，是推動城鎮化及產業轉移的重要手段，也是實現城鄉統籌的有效途徑。

　　2、產業區建設發展的需要

　　園區被定位為先進制造業及物流產業基地，目前已有越來越多的企業計劃入駐，但是園區內的城市建設尚處在起步階段。從招商引資角度來講，現狀自然分布的村莊已成為園區建設和發展的瓶頸。另外，村莊內居住環境差、用地建設管理水平較低、基礎設施不完備、安全隱患多等問題給城市建設發展帶來很多不利因素。因此，在城市建設初期，開展合村并城工作的重要性和緊迫性顯得尤為突出。

　　3、村莊自身更新的需要

　　園區的建設發展促使開發區范圍內農民生活方式城市化，也使得他們的消費支出被動提高，這進一步加劇了失地農民生活的困難程度。同時，園區內大型物流、工業項目的開發建設勢必帶動村莊的改造更新，園區的產業集聚也將帶來大量的就業崗位和生活服務需求。合村并城是農村經濟、政治體制改革不斷深化的必然趨勢，村莊在并城后成為新型城市社區，通過為產業園區提供配套服務，如出租宿舍、配套商業服務等，帶來顯著的效益，解決了失地農民的就業問題，增加了農民的收入。現狀村莊的農業生產方式與園區的現代化發展存在較大的矛盾，迫切需要通過自身的更新滿足園區的發展需要。

　　三、 合村并城實施措施

　　1、以政府主導，村民積極參與改造

　　村莊安置應以政府為主導，從園區規劃、村民的拆遷補償、安置區土地劃撥等方面進行深入細致的工作，充分考慮社會的綜合利益，整合各職能部門，調配各部門的資源，最大限度的保障村民權益。同時讓村民積極參與，有利于化解村民的阻力，消化由拆遷引起的社會矛盾。政府主導和村民參與兩者相互結合，發揮各自的優勢，統籌村莊拆遷安置。

　　2、以建立公平合理的征地補償制度、保證補償資金足額到位作為失地農民補償安置的出發點

　　征地補償金作為失地農民失地后原有資產置換的費用，在解決失地農民生活燃眉之急和重建新的生計系統方面起著關鍵性作用。因此，建立公平合理的征地補償制度、保證補償資金足額到位是實現失地農民“可持續生計”的一個重要步驟。

　　3、以引導農民用好用活土地征用補償金，形成長效收益機制作為失地農民補償安置的關鍵

　　失地農民對土地征用補償金的合理利用是實現“可持續生計”關鍵，而這有賴于各級政府的積極扶植和引導。因此各級政府應有針對性的采取措施，從政策上引導和幫助失地農民利用手中的補償金進行資產積累和投資，確保失地農民用好用活土地征用補償金，創造長遠的經濟效益，以保障失地農民的“可持續生計”和社會穩定。

　　引導失地農民用好用活土地征用補償金，形成長效收益機制，一是有利于解決好失地農民及子孫后代的長久生活保障問題，讓土地征用補償金“以錢生錢”，使農民失地不失利，仍獲得長期的經濟收益，使失地農民得到長期生活保障，解決后顧之憂;二是化解當前的就業壓力，有利于社會穩定。各級政府必須充分認識其重要意義，把引導失地農民進行資產建設作為失地農民補償安置的重要戰略內容來做好。

　　4、以指導幫助失地農民順利實現職業轉換作為失地農民補償安置的重要環節

　　城市化的推進將會促進經濟發展，創造更多的就業崗位，但對失地農民來說，兩個突出問題會給他們帶來階段性困難：一是城市化崗位創造的后發性與農民就業需求的即時性矛盾，城市化推進中一下子消化和容納“轉崗"出來的大量農民顯得有些困難;二是失地農民在新的環境和條件下就業觀念、求職能力和上崗技能上有一個適應期，使“失土”同時即“失業”的情況既普遍又難以在短時間內消除。失地農民應服從于城市化推進的要求，政府要授之以新的生產資料和生活資料，有機配置有限的城市就業崗位，使城市化與農民就業、農民就業與失業的矛盾得到轉化和協調，針對失地農民的職業轉移方式、途徑和特點，作出相應的制度安排。

　　就業是民生之本。要切實保障他們的基本生活，根本的出路在于失地農民能夠順利實現在非農產業的再就業。在制定失地農民安置補償政策措施時，要注重加大解決失地農民就業的政策，以使各級政府充分發揮各自的職能，全力支持失地農民再就業。

　　5、以為失地農民建立完善的社會保障機制作為失地農民補償安置的基石

　　土地既是農民的基本生產資料，也是農民最可靠的生活保障。失去土地的農民，既有別于農民，又不同于城市居民。在當前農村社會保障體系普遍薄弱、難盡人意的現狀下，由于失地農民由于在就業、收入等方面的不穩定性，原有的依托家庭保障模式越來越受到沖擊，部分失地農民“種田無地、就業無崗、社保無份”，生活在城市的邊緣，在就業、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策，導致失地農民大量轉化為城市貧民，影響城鄉社會穩定。近年來為失地農民建立社會保障日益受到重視，各地政府做了許多積極有益的探索，為失地農民建立較為完善的社會保障機制，既是社會公正的體現，也是政府職責所在。

　　6、農村集體土地要納入一級土地開發市場管理范疇，加強房地產市場管理，避免園區內村莊的無序建設和蔓延

　　強化城市規劃管理，停止現狀村莊內一切影響下一步改造的建設活動，加強規劃方面的控制，禁止現狀村莊內的亂批亂建行為，防止園區內村莊的無序建設和蔓延。一是加強農村土地使用管理,對城市建設征地過程中及近期列入城市建設范圍內村莊的集體所有土地,提前納入城市規劃管理及城市建設管理的范疇;二是政府應承擔起應有的責任,關注城市發展的社會問題。政府在城市擴展過程中,與失地農民及其村集體合作建立起合法、規范、有序的城市租房供應機制。

　　7、適時進行鄉村管理體制向城市管理體制的轉變，在改造中逐步實施村莊向居委會的轉化

　　若使村莊改造健康穩步推進，首先應對村莊進行改制，將農村村民改為城市居民，將村民委員會改為居民委員會，村莊改為城市社區，農村集體經濟轉變為城市混合經濟或股份經濟，將集體土地轉為國有土地。通過改制使村莊徹底融入城市，納入城市一體化管理軌道。同時把村莊安置同園區建設結合起來，統一規劃、統一設計、統一建設、統一管理，以達到規劃有序、科學一體化發展的目標。