隨著社會結構的變遷、主體意識的覺醒、利益的差異與沖突、公共事務的復雜化與多樣化，政治分層的標準被逐漸淡化，經濟分層的地位上升，在一定意義上甚至可以說，社會進行了重新的排列組合。 經濟體制的轉型，改變了社會資源的分配方式。市場經濟體制的確立，使得社會中的大多數成員開始直接從市場上獲得社會資源。對單位和政府的依賴性減弱，對市場和社會的依賴性增強。社會及公民個人的關系發生變化?？梢哉f社會結構的變化是城市社區建設的主要原因。

　　社會轉型期視野下的城市社區治理

　　中國的社會正處于一個快速轉型的時期，中國正在經歷快速城市化，現在的城市化率46%，每年1.1個百分點的城市化率②，這意味著每年將近有1500萬人從農民轉變成市民，這就帶來一個變化，歷史上千百年以來中國人傳統的生活共同體是在鄉村，但是今天隨著越來越多的人定居到城市，我們新的生活的共同體是社區。因此社區如何建設、如何治理將關系到中國這個社會轉型能否順利地完成，關系到轉型后社會的管理能否有效。

　　我們國家是新型的社會主義,是一種處在成長壯大過程中的,還很年輕、還有很長路要走。③因此，這種社會主義的成長是與很多不發達因素聯系在一起的,也是與世界各國普遍存在的“人類困境”相聯系的。中國在發展過程中對這些困境應該做出怎樣的選擇，是需要認真思考的問題。對動物來講，沒有外部的壓力，它會在基因復制過程中自動將不需要的功能退化，比如說穴居動物的眼睛是瞎的，沒有選擇壓力的社會是人間天堂，但沒有壓力就沒有人類的進步。

　　隨著我國經濟、政治體制改革的不斷深入，社區在社會管理中的地位不斷提升。正如胡錦濤總書記指出的：“從建設和諧社區入手，使社區在提高居民生活水平和質量上發揮服務作用，在密切黨和政府同人民群眾的關系上發揮橋梁作用，在維護社會穩定、為群眾創造安居樂業的良好環境上發揮促進作用。”由此可見，社區的三大作用表明了廣大群眾生活需求的滿足和生活質量的改善與社區密切相關，社區已成為社會管理的重心所在，是精神文明建設的重要載體和構建和諧社會的基礎。社區工作的重要地位要求社區管理的水平也要不斷提高，社區管理者只有系統掌握有關社區建設與服務的知識并掌握相應的社區工作方法、技巧，才能在社區工作中發揮更大的作用。

　　二、社區工作面臨的困惑及其根源

　　中國有一個很奇怪的現象，大事好做，小事難行。08年的奧運會是一個例子，中國在經濟還不夠發達的情況下，我們卻開了一場超豪華的奧運會，我們的世博會也在以這個模式向全世界展示中國的繁榮。相反很小的事，就是解決不了。我們很多人天天在喝茶葉，那誰有能保證這里面沒有農藥?前兩年蘭州的黑心饅頭讓市民震驚自己樸素的生活也暗藏危機，這些事放在一起想就是很有意思的。奧運會這樣大的事情解決的好，但是這一點農藥和添加劑我們無法根除。因此我們說，不同的社會擅長的東西是不一樣的，分析一種現象需要放到它所處的體制的下面去看待。中國的城市社區建設也需要放到中國特色的這樣一個社會體制下去看。

　　(一)社區治理工作的現狀----忙、亂、雜。

　　我想這三個字應該是社區工作中一個整體面貌。我們現在還沒有一部專門法是規范社區的，比照適用的是《城市居民委員會組織法》的規定，2012年1月1日是它頒布實施二十二周年，在這部法里明確規定居委會是居民自治組織。所謂自治，簡單說就是它的組織性質是同政府平行的，從法理上講，是相互平等的民事主體。但在中國長期的社會實踐中他們表現的是行政隸屬關系，這也是中國的特色之一，很多制度的推行我們過度依賴政府。長期以來，居委會主要承擔著政府下沉到社區的工作，自治、服務功能很蒼白、硬件設施有待進一步改善，社區建設中的專職工作者扮演雙重身份，政府代言人、居民代言人的角色沖突嚴重、社區建設中工作方法單調落后，社會和居民自主參與程度低。隨著政府各職能部門不斷把自己的工作下沉到社區，社區工作行政化已成為居委會難以自主發展的枷鎖。

　　我到蘭州市城關的一個社區了解情況。社區的工作人員告訴我，他們的精力主要用于完成政府交辦的任務，在她的辦公室中我看到一長排文件夾，上面寫著城管、社保等有關部門交辦的各種事項，(事無巨細，衛生、計生工作、城管、社保等)，為了應付上級部門的檢查，每年的檔案建立及管理是很大工作量的。據調查，蘭州的社區承擔著100多項下沉的工作，這個工作不可謂不忙，效果卻不理想。居民有怨言，上級有不滿。這樣的狀況還困擾著很多社區。忙于應付各個職能部門的階段性重點任務，無法從本質上實現治理的長效化，這也從一個點上反映了社區疲于應付的局面。由于需要完成政府下達的工作任務，使其與街道部門近了，與居民群眾遠了。

　　就城關所屬社區調研顯示：讓社區主任以一周五天工作為例，能有幾天做服務居民工作，回答基本一致，大約只有一天，而且是抽空穿插進行的。對此，社區工作人員也很委屈，加班加點權當奉獻，付出遠遠大于回報，辛辛苦苦履行政府行政化的職能，到頭來，卻沒落個好，居民群眾不認可，社區的發展處于兩難的尷尬境地。

　　(二)社區治理工作困惑的根源。

　　透過目前社區運作情況，作為群眾自治組織的社區的行政化傾向十分明顯，但又無行政權力，從而產生許多問題 。根源在于以下方面，但還不僅限于此。

　　第一，體制不順，權責不明。目前城市每個社區居委會都要應對眾多條線下達的工作任務，甚至相當多的部門是將社區作為其“做秀”的好地方，將其職能延伸到社區，把社區行政工作臺帳作為街道或上級部門落實和完成各類行政工作的載體，使得社區有時還要完成一些臨時性的額外任務。由于各條線下達的任務很多，所以社區不得不花大量的時間和精力去完成這些任務，而很少有時間去研究和解決社區自身的自治和發展問題。由于目前社區定位模糊，職責不明，因而社區盡管做了大量的社區治理工作，但他們的管理職權卻沒有得到上級職能部門的授予和法律的認可，使社區居委會在開展工作時顯得沒有權威、缺乏力度。如一些居民私自搭建、翻建閣樓時，社區干部曾經上門勸告過，但沒有效果，社區也曾向市城管、規劃等部門反映過，但也沒有什么結果，最后造成違建形象十分嚴重，反過來又要社區去完成“拆違”任務。關鍵是社區并無拆違的權利，一旦出現問題，社區的違法行政風險很大。

　　第二，經費不足，設施不全。目前社區普遍存在著經費不足的問題。經費不足給社區工作的開展帶來了許多困難，如為居民辦實事的資金沒有保證，開展各種創建活動所需的資金很有限。還有一些社區連電話費、水費、電費、電腦上網費都非常緊張，根本無法支持服務。此外，社區干部很多是街道聘用人員，而街道目前只為他們繳納了養老保險、工傷保險和住房公積金。在政治待遇、經濟待遇都得不到有效保障的情況下，社區干部隊伍自然難以穩定，服務質量就難以得到提升。雖然社區居委會工作人員的工資由財政承擔且基準較低，但福利完全得靠自己解決，更不用說辦公經費了，甚至相當多的部門只下任務，不給經費或象征性給點，使社區居委會既要干事又要貼錢。一頭是經費來源的不足，一頭是經費負擔太重，這就在資金上制約了社區工作活力的增強。當然我在調研過中發現，這也同轄區位置有關，如果所轄的社區經濟好一點，市場多一點情況會有所不同。蘭州的某大型百貨是分屬于兩個街道的，無論是屬地管轄還是屬人管轄都很難理清關系，這其中經濟的因素是否大于其他的原因。

　　第三，居民缺少社區的歸屬感。我國《憲法》和《城市居民委員會組織法》指出，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。要把社區居民委員會建成這樣一個組織，需要社區全體居民的積極參與才行。然而目前社區居委會承擔更多的協助政府工作的責任，行政化、衙門化特征顯著，為居民服務少了，人們普遍看不到居委會與他們切身利益有什么關系，居民對居委會的認同感較差。甚至有些居民還把居委會工作人員稱為“收費員”，看到他們上門干脆閉門不理。各社區在民主選舉、民主決策、民主管理上也都沒有達到應有的標準和要求。如果長此以往，社區自治將成為一句空洞的口號，社區居委會將面臨邊緣化的危險，甚至會逐步萎縮。

　　在社區相關人員的訪談中發現，在開展活動過程中，許多共建單位對參與社區共建、支持社區活動也缺乏應有的積極性和主動性，如對社區黨支部組織的黨員聯系活動的參與熱情就不夠高。由于社區居委會是基層群眾性自治組織，對共建單位來說往往顯得“人微言輕”。如有些社區在創建敬老愛老社區活動過程中，請共建單位一起參與同老人結對幫扶，但一些單位一直置若罔聞。

　　第四，管理理念不到位，管理方式不佳。社區制與過去的單位制、街居制有所不同，從管理理念上來說，它強調以居民為主，以人為本，關注社區居民的物質利益、精神文化、政治參與、生活交往等與居民生活息息相關的各方面日常事務，寓管理于服務之中。但目前社區居委會的不少干部對自身的定位較多地停留在“政府派出機構”的理念上，還沒有從根本上樹立“以服務為核心”的管理理念，因而在社區服務范圍、服務方式、服務手段等方面還有待改進，如社區管理目前更多地依賴行政控制而不是強調居民參與、社區自治。

　　上述問題，在很大程度上影響和制約了城市社區工作順利開展及城市化建設步伐的進一步加快，因而需要我們認真研究并采取相應的對策措施加以妥善解決。

　　三、社區建制的模式及社區治理的路徑選擇

　　社區建制在我國起步時間不長，各地也都在不斷探索更加符合當地民生的社區模式。城市基層的政權結構、社會結構都處于動態的演變過程中，貧富差距持續擴大，利益分配矛盾日漸突顯。城市社區治理,是一個政府和各社區主體共同參與社區管理的活動和過程,而不應只由政府參與和主導,否則必然導致諸多困境出現。因此對我國的城市社區治理模式的改革已經迫在眉睫。我國政府也已經認識到這一點,在各地的試點探索也已經廣泛展開。

　　中國的社區建設應該呈多元模式進行,上個世紀九十年代，中國開始試點并總結了一些優秀的社區模式，蘭州市2001年開展社區治理工作的，十年的實踐經驗表明，新時期必須走以社區自治為支點，來推動社會管理創新的道路。

　　首先，行政主導型模式。政府包攬所有社會管理職能，利于城市管理的整體推進，相當于政府的派出機構，上情下達的成本很低，但社區居民缺乏獨立自主的權利和能力，一切事務不得不依賴政府;我們蘭州的大多數社區應該屬于這個類型。比如安寧區的科苑社區，其樓盤小區規劃、建設等與社區的建制基本上是同步的，在投資建設社區信息網絡平臺、0A系統的開通等硬件配套相對完備的情況下，開展社區工作。

　　其次，居民自治主導型模式。它體現了基層社區自治的本質，自治要求一個社會的市民意識比較強。一般來講，在物質需求基本滿足后，人們對社會事務的熱情才會高，希望在社會事務中體現自己的意志。自治型社區在發達城市已經開始踐行，在蘭州城關區一些整體規劃較晚的社區較容易實現，比如天慶嘉園由于建設較晚，同時社區建制基本與居民小區的建設同步，在這類居住區內的居民由于客觀環境的統一規劃，很容易形成居民自治團體。目前中國尤其在蘭州，在意識形態領域的發展還未進入市民社會所要求的自治能力，在居民對社區缺乏認同感和民主參與熱情的情況下，很難實現社區自治，這表明基層民主的發展還有很長一段路要走。作為政府管理部門，應本著優先充分發展具有居民優勢條件的社區開展居民自治活動，強化社區自治管理模式的發展，為社區的民主自治化進程探索出一條切實可行的模式。

　　再次，混合型的社區管理模式。把政府行政性的管理與居民自治性的管理結合起來，“政府依法行政、社區依法自治”，政府在社區管理中既不“缺位”，又不“越位”，遵照“權責統一、事費統一”的原則，便于實施，易于接受。然而，政府與居委會之間“指導與服務、協助與監督”的關系，不易把握“度”;作為蘭州社區，可以采用政府主導下，將設本身應有這個農夫完成的社會服務功能，用政府名義購買社會服務，然后社區居民做為服務的受益對象，來進一步健全社區的服務功能，同時政府的行政職能在社區也開始以服務的方式而弱化，社區發展更加穩健地向居民自治會過度。為社會轉型期的社區治理探索更加理性的發展道路。

　　另外，企業主導型模式(以深圳“蓮花北”和武漢“百步亭”為范)。實現了社區管理從行政化管理為主，向市場化經營為主的轉變，既發揮了企業在市場發育日益充分的條件下運用市場配置社會資源的優勢，又克服了政府負擔社區管理經費的缺陷，但企業行使政府職能缺乏法律依據。但這種形式有個特殊性就在于轄區內的企業具有很強的資源整合優勢，比如說，蘭州西固區蘭石化所在的街道社區，企業在社區的管理中具有原來企業辦社會歷史傳承下了的很多資源和工作方法。企業對豐富的社會資源具有掌控權、例如托兒所、學校、圖書館、公共綠地及設施等，在社區治理中企業就對很多社會資源的整合具有較強的主動權。

　　最后，格外受到關注的深圳的“桃源居社區模式”，它的創新過程暗含了一個共性的目標：社區管理從“政府本位”向“社會本位”過渡，這種過渡，代表著公共管理社會化背景下，居民享有更多的參與、合作、服務與互動?？梢哉f由于充分發揮了群眾自治組織的作用，桃源居社區已形成了小政府、大社會的治理格局。

　　上述幾種模式的界定只是相對的，相互之間有交叉。

　　蘭州的城市社區建設應該呈多元模式進行。這些模式各有特色，對社區管理體制改革都具有推動意義。各種社區治理模式的形成與發展，都是我國正處于社會轉型期這一特定條件下的產物，歸根到底又不能脫離不同地區、不同社區的具體條件和客觀實際。社區治理體制改革不能搞“一刀切”，根據具體情況，設計和選擇最合適的改革路徑，實現居民當家作主、社區和諧安寧的目的。

　　隨著中國社會重心日益下移,全國范圍的城市社區建設和社會主義新農村建設,正在蓬勃開展。和諧社區建設是新型社會主義的基礎。新布達佩斯學派的著名論斷---即中國在“自下而上”地通向資本主義。這里我們不探討我們正在深入開展的社區建設姓社姓資的問題，但這個論斷從一個側面也說明了中國城鄉基層社會,正在用建設性的反思批判精神,通過制度創新,把社會公平正義落實到我國微觀制度的方方面面。無論在制度安排與百姓認可的公平方面;在合理地配置社會資源和社會機會、重點解決民生問題上;還是在解決突出社會問題、社會矛盾和社會風險上;在使全體人民受益方面,以及讓弱勢群體共享社會發展成果方面;在減少居委會的行政性、增加自治性,還是在培育和健康發展社區組織與建立社區服務體系方面,都在逐步取得進展。

　　[①]李強.社會分層十講.北京：社會科學文獻出版社[M]，2008.

　?、凇吨袊l展報告2010：促進人的發展的中國新型城市化戰略》。提出了關于中國新型城市化的戰略目標：從“十二五”時期開始，用20年時間解決中國的“半城市化”問題，使我國的城市化率在2030年達到65%。

　?、?992鄧小平南巡講話：我們搞社會主義才幾十年,還處在初級階段。鞏固和發展社會主義制度,還需要很長的歷史階段,需要我們幾代人,十幾代人,甚至幾十代人堅持不懈地努力奮斗, 決不能掉以輕心

　　④孫立平.貧富如何和諧共處.南方周末[N]，2007-10-8.