關(guān)鍵詞：城市化   政府   社會管理   特點

　　內(nèi)容摘要：個人與社會組織的依存關(guān)系減弱，社會事業(yè)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展存在著明顯的不協(xié)調(diào)。社會建設(shè)滯后于經(jīng)濟建設(shè)，社會管理又滯后于社會建設(shè)。由此帶來了諸多社會矛盾和問題，這對政府社會管理提出了新的要求，政府在創(chuàng)新社會服務(wù)管理中也積極探索，已呈現(xiàn)出一定的特點。

　　▲ 本文為廣州番禺科技局軟課題（2008-專-04-07）“番禺城鎮(zhèn)化進程中的村鎮(zhèn)變遷與政府服務(wù)創(chuàng)新研究”階段性成果

　　◆ 中圖分類號：F291   文獻標識碼：A

　　城市化是伴隨工業(yè)化而發(fā)生的社會變遷過程，也是社會文明建設(shè)的過程，因為城市化是衡量一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達和文明程度的重要標志。諾瑟姆S形曲線把城市化過程分成城市水平較低、發(fā)展較慢的初期階段，人口向城市迅速聚集的中期加速階段和進入高度城市化以后城鎮(zhèn)人口比重的增長又趨緩慢甚至停滯的三個階段。當前我國城市化正處于中期加速期，在加速發(fā)展時期不可避免存在一定的問題。城市化發(fā)展的實踐表明，政府在城市化進程中的作用是舉足輕重的，從某種程度上講，“城市化的革命”就是“政府的革命”。

　　當前我國城市化進入加速期，經(jīng)濟體制改革已經(jīng)進入“深水區(qū)”，很多根本性的矛盾單靠經(jīng)濟領(lǐng)域的改革已經(jīng)無法完成，改革的基本停滯帶來的是經(jīng)濟發(fā)展的活力不足。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的一個重要內(nèi)容就是要改革束縛經(jīng)濟發(fā)展的僵硬的體制機制，這個體制機制必須而且已經(jīng)開始從以經(jīng)濟改革為主轉(zhuǎn)化為以政府改革為主。城市化加速期呈現(xiàn)出大都市與小城鎮(zhèn)發(fā)展的不協(xié)調(diào)、土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的不協(xié)調(diào)、政府管理水平與城市化步伐的不協(xié)調(diào)等問題，這些對政府的管理改革提出了新的要求。

　　城市化加速期存在的問題引發(fā)政府管理改革

　?。ㄒ唬┱獏f(xié)調(diào)好大都市和小城鎮(zhèn)的共同發(fā)展

　　城市的發(fā)展是一個國家、一個地區(qū)綜合競爭力的集中表現(xiàn)，光靠星羅棋布的小城鎮(zhèn)是無法完成我國集約式的經(jīng)濟發(fā)展和在全球化背景下綜合國力的快速提升。未來全球化競爭，從某種意義上是各都市圈的競爭，因此，經(jīng)過一定程度的都市化發(fā)展，城市文明高度發(fā)展后的那種“郊區(qū)化”式的城鎮(zhèn)化更具全球性的啟示與價值。郊區(qū)不等于鄉(xiāng)村，郊區(qū)相對于城市而存在，附屬于城市而發(fā)展。郊區(qū)化不是“逆城市化”，而是“后城市化”、“超城市化”、“深度城市化”的體現(xiàn)，是一種在高度文明后的城鎮(zhèn)化，一種人口的適度分散、追求生活環(huán)境的改善和生活質(zhì)量的提高的自然趨勢。因此，當前我國的城市化應(yīng)該是大都市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，這是城市化質(zhì)的規(guī)定性要求，也是我國人口和土地資源尋求最佳配置的一種倡議選擇。

　　因此，加速推進城市化進程，政府要努力縮小城市和鄉(xiāng)村的差距，縮小大都市與小城鎮(zhèn)的距離，村鎮(zhèn)的政府改革和社會建設(shè)是我國現(xiàn)代化建設(shè)緊迫而現(xiàn)實的任務(wù)。

　?。ǘ┱獏f(xié)調(diào)好“土地城市化”與“人口城市化”

　　從2000年開始，我國的城鎮(zhèn)化率以年均3.78個百分點的速度增長，在城鎮(zhèn)化高速增長和發(fā)展的同時，城鎮(zhèn)人口卻沒有同步增長。2001-2007年，我國地級以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積平均增長70.1%，但是市轄區(qū)中人口增長只有30%（王忠平，2008）。近年來，部分地區(qū)打著“加快城鎮(zhèn)化進程”的旗號，在“經(jīng)營城市”的理念下，盲目拉大城市框架，濫占耕地、亂設(shè)開發(fā)區(qū)，不斷擴大城市面積、大肆追求土地增值的收益，助長了不合理拆遷行為。同時，失地農(nóng)民增多、后續(xù)社會保障滯后，如農(nóng)民工在城市落戶的制度仍未建立，市民化步伐緩慢等這些已成為影響社會穩(wěn)定的隱患，導(dǎo)致 “人口城鎮(zhèn)化”的速度跟不上“土地城鎮(zhèn)化”速度。這種現(xiàn)狀的城市化，失地農(nóng)民的數(shù)量還會大量增加，農(nóng)村人口人均占有耕地資源的數(shù)量將進一步減少。農(nóng)村人口的減少慢于農(nóng)村耕地的減少，不僅危及國家的糧食安全，而且勢必進一步加劇解決“三農(nóng)”問題的難度，影響社會和諧發(fā)展的速度。

　?。ㄈ┱鞘泄芾硭揭c城市化發(fā)展步伐相協(xié)調(diào)

　　目前地方政府城市管理水平普遍未能跟上城市化發(fā)展步伐。一是政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政企不分、政事不分、政社不分依然存在。二是政府部門職能存在交叉，相互缺乏協(xié)調(diào)，權(quán)力缺乏有效制約，沒有形成整體合力和制衡效應(yīng)。三是城市管理的社會化特征不明顯，管理資源仍然被政府高度壟斷，社會的自治功能過弱。四是公眾參與城市管理的體制不健全。五是“經(jīng)營城市”的理念與機制還未全面建立。

　　因此“城市化的革命”中“政府革命”首要解決的問題是：實現(xiàn)管理服務(wù)對象的轉(zhuǎn)變，將“農(nóng)村人管理模式”轉(zhuǎn)化為“都市人管理模式”；實現(xiàn)管理方式的轉(zhuǎn)變，將“農(nóng)村式管理方法”轉(zhuǎn)化為“城鎮(zhèn)化管理方法”；實現(xiàn)管理模式的轉(zhuǎn)變，將“本地人管理模式”轉(zhuǎn)化為“本地人與外來人共同管理的模式”；實現(xiàn)管理方法的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)基層組織由“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。

　　城市化加速期政府社會管理改革初步呈現(xiàn)的特點

　　（一）社會管理改革的重點是堅持服務(wù)與管理相結(jié)合

　　黨的十七大報告指出：“社會建設(shè)與人民幸福安康息息相關(guān)。必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)”。而社會建設(shè)與社會管理是相互聯(lián)系、相互促進的有機整體。社會管理（李億龍，2011）指政府和社會組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過程。說到底是對人的管理和服務(wù)，當前又特別強調(diào)在服務(wù)中加強管理，推動村鎮(zhèn)基層組織進一步從“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，為廣大群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。因為隨著社會信息化程度的不斷提高，簡單依靠管、控、壓、罰等管理方式難以獲得群眾的信任。要更加善于運用作群眾工作的方式、文明的方式、服務(wù)的方式，盡可能通過平等對話、溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)等辦法來解決社會問題、化解社會矛盾。始終堅持以人為本，把管理創(chuàng)新落實到服務(wù)上，實現(xiàn)依法管理、科學(xué)管理、人性化管理，以服務(wù)來促進管理。

　　如在浙江嘉興，“管理就是服務(wù)，創(chuàng)新社會管理，也是在創(chuàng)新服務(wù)人民的方式、方法”。嘉興首創(chuàng)了“農(nóng)民工之家”，隨后“農(nóng)民工之家”遍地開花；建立了“新嘉善人”管理委員會；成立了“新居民事務(wù)局”；創(chuàng)立“專門機構(gòu)協(xié)調(diào)型”服務(wù)管理新體制；開展居住證制度改革，傾力打造全國社區(qū)求助服務(wù)模式的嘉興樣本。

　?。ǘ┥鐣芾碛姓⑹袌?、社會企業(yè)、市民協(xié)同參與治理

　　聯(lián)合國在《建設(shè)“包容性城市”的宣言》（草案）中認為：“城市管理是個人和公私機構(gòu)用以規(guī)劃和管理城市公共事務(wù)的眾多方法的總和。這是一個調(diào)和各種相互沖突或彼此不同的利益以及可以采取合作行動的連續(xù)過程。它包括正式的體制，也包括非正式的安排和市民的社會資本”。“健全的城市管理應(yīng)表現(xiàn)為可持續(xù)性、權(quán)力下放、公平、效率、透明度和責任制、市民參與、市民作用和安全保障，這些規(guī)范是相輔相成的”。

　　全球化、信息化、城市化、包容性城市、個性化人格等復(fù)雜背景下，必須整合社會管理資源，發(fā)揮政府和社會的積極性。加強社會協(xié)同，整合社會力量參與村鎮(zhèn)社會管理，加快構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局，搭建社會管理服務(wù)平臺，有效發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)內(nèi)各類組織、單位在社會管理中的積極作用，在基層構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的社會管理體系。

　　例如，廣東深圳作為全國社會管理創(chuàng)新的試點城市，提出要建立起“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)推動、民間組織運作、公眾廣泛參與”的社會工作格局。在推進社會建設(shè)時，政府有可能失靈、市場也有可能失效，唯有綜合的治理、官民合作，政府、NGO積極參與，才能夠有持續(xù)性發(fā)展。

　?。ㄈ┥鐣芾砀母锍浞謬L試利用物聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)提高服務(wù)效能

　　隨著信息社會的快速發(fā)展，現(xiàn)實社會很多違法犯罪以及治安問題已經(jīng)向虛擬社會蔓延，如網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)絡(luò)恐怖事件等；一些群體性事件，也呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)內(nèi)外遙相呼應(yīng)、互相放大的趨勢；國內(nèi)外敵對勢力利用網(wǎng)絡(luò)對華分化、西化，對現(xiàn)實社會安全構(gòu)成了威脅；網(wǎng)絡(luò)社會言論自由、誠信缺失、真假難以辨識。如何統(tǒng)籌網(wǎng)絡(luò)內(nèi)外兩個領(lǐng)域，把虛擬社會與現(xiàn)實社會作為一個整體來管理，切實改進對虛擬社會的管理，是社會管理面臨的新課題，各地注重運用信息化手段加強和改進社會服務(wù)管理，高度重視網(wǎng)絡(luò)陣地建設(shè)，充分利用和發(fā)揮物聯(lián)網(wǎng)、云計算等高新技術(shù)的優(yōu)越性，推進社會信息化和電子政務(wù)建設(shè)，構(gòu)建本區(qū)域的社會管理信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)信息資源共享，提高社會管理和公共服務(wù)整體效能。

　　在北京廣內(nèi)街，一個建立在物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)上的“智慧社區(qū)”已初現(xiàn)雛形。其中“十千惠民”系統(tǒng)在對地區(qū)千戶低保家庭、千戶低收入住房申請家庭、千名空巢老人等十類群體的調(diào)查基礎(chǔ)上，建立集查詢、統(tǒng)計、監(jiān)督、舉報、定制報表、資源共享于一體的街道“十千惠民”服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，確保各項慰問資金按時足額發(fā)放、各項救助活動及時開展。智慧中心會提醒最近應(yīng)該為居民辦理的事項，社區(qū)干部通過電話、短信、通知等形式發(fā)出相關(guān)提示，需要的居民就可以去工作中心辦理或申請上門服務(wù)。總之，居民足不出戶，就可以通過“智慧社區(qū)”平臺辦理生育證、居住證，繳納水電費，并可以實現(xiàn)醫(yī)院急救、親情呼叫、電話暢聊、預(yù)約掛號等。

　　廣東深圳市從居住證入手，建設(shè)了“1＋3＋N”信息化應(yīng)用系統(tǒng)，把流動人口的就業(yè)登記、居住證申辦、居住登記三個信息采集入口為一體，使得流動人口信息與勞動就業(yè)和房屋租賃信息掛鉤，突出服務(wù)功能，構(gòu)建了落地化、動態(tài)化、精細化的流動人口服務(wù)管理體系。

　?。ㄋ模┥鐣芾沓尸F(xiàn)出極大的創(chuàng)新性并初步形成模式化發(fā)展

　　在信息時代和全球化背景下，社會變化萬千，民眾需求各異，創(chuàng)新社會服務(wù)管理，就是要不斷滿足群眾需求，提升群眾的幸福指數(shù)。針對各地的新情況，順應(yīng)新期待，政府改變以往社會服務(wù)由政府單方面管理的模式，不斷探索政府與群眾全程互動、良性循環(huán)的新機制，全國各地已掀起社會管理改革創(chuàng)新的浪潮，北京、廣東深圳、廣州、浙江嘉興等多地已形成一定的模式。

　　北京市141個街道全部建立街道社會工作黨委，在“樞紐型”社會組織建立社會組織聯(lián)合黨委試點工作啟動，在非公經(jīng)濟組織中創(chuàng)建了105個“五個好”示范點，北京市1249座商務(wù)樓宇中已經(jīng)建立978個黨建工作站（社會工作站）。特別是把商務(wù)樓宇當作“豎立起來的社區(qū)”，把黨組織建設(shè)在商務(wù)樓宇，把政府公共服務(wù)延伸到商務(wù)樓宇，把群眾組織引進商務(wù)樓宇，逐步實現(xiàn)服務(wù)管理全覆蓋。

　　廣東廣州創(chuàng)新社會管理模式的嘗試始于2008年，國務(wù)院頒布《珠三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》，要求珠三角洲地區(qū)要完善社會管理制度，創(chuàng)新社會管理方式，廣州開始了社會工作人才隊伍建設(shè)試點工作。廣州的這種創(chuàng)新不僅在于政府購買社工服務(wù)、建立專業(yè)督導(dǎo)制度的社會管理機制創(chuàng)新，更重要的是初步建立起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局；建立了新型溝通，創(chuàng)新了高校社工與地方政府形式，豐富了政校內(nèi)容，構(gòu)筑了高校社工服務(wù)地方社會的長效機制，建立了一種合作共贏和可持續(xù)發(fā)展的互動模式。

　　城市是政府工作的主戰(zhàn)場，社會管理改革是城市化的附屬物，城市化的進程對社會管理改革提出了新的要求，各地積極創(chuàng)新銳意改革，社會管理改革已呈現(xiàn)出一定的特點，社會管理改革的成效還需要城市化的指標來衡量和評價。

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