摘要：國家審計(jì)署副署長劉家義根據(jù)我國的國情把政府績效審計(jì)表述為：“績效審計(jì)，是獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員，依照國家法律規(guī)定和人們認(rèn)知的共同標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府履行公共責(zé)任，配置、管理、利用經(jīng)濟(jì)社會(huì)公共資源的合理性、有效性、科學(xué)性進(jìn)行的審查、考量、分析和評(píng)價(jià)，其目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、高效、持續(xù)地發(fā)展”。

　　一、政府績效審計(jì)的涵義

　　政府績效審計(jì)產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代，發(fā)展于70年代。不同國家對(duì)績效審計(jì)的稱謂不盡相同，在英國，是指“貨幣價(jià)值審計(jì)”;在加拿大，是指“綜合審計(jì)”;在澳大利亞，是指“效率審計(jì)”;在瑞典，是指“效益審計(jì)”。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織在1986 年第12屆國際會(huì)議上，建議以“績效審計(jì)”統(tǒng)一名稱。

　　二、我國開展政府績效審計(jì)的必要性

　　(一)開展政府績效審計(jì)有助于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、樹立正確政績觀。教育和引導(dǎo)各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員克服形式主義和浮夸虛報(bào)，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，重實(shí)干、辦實(shí)事、求實(shí)效，使政府的各項(xiàng)工作真正符合廣大人民群眾的根本利益。

　　(二)開展政府績效審計(jì)有助于提高政府執(zhí)行力和公信力。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，對(duì)各級(jí)政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)提出了新的更高的要求。開展政府績效審計(jì)，有利于充分聽取群眾對(duì)政府工作的意見，可促進(jìn)各級(jí)機(jī)關(guān)不斷改進(jìn)管理方式、優(yōu)化行政資源、節(jié)約行政成本、提高行政效率;還有利于嚴(yán)肅行政紀(jì)律，確保政令暢通;最終提高人民群眾對(duì)政府的滿意度，增強(qiáng)政府的公信力。

　　(三)開展政府績效審計(jì)有利于提高財(cái)政支出績效，建立廉潔、勤政、高效的政府機(jī)構(gòu)?？梢栽谪?cái)務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上，對(duì)財(cái)政支出的績效進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督和檢查，遵循成本效益原則來衡量其物質(zhì)資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性，有利于監(jiān)督各部門各單位加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出的控制，提高財(cái)政支出的績效。

　　三、我國政府績效審計(jì)的現(xiàn)狀及制約因素

　　(一)缺乏完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，致使政府績效審計(jì)無章可循

　　1999年以來，我國財(cái)政部等有關(guān)部門陸續(xù)制發(fā)了《國有資本金效績?cè)u(píng)價(jià)規(guī)則》、《有資本金效績?cè)u(píng)價(jià)操作細(xì)則》、《企業(yè)效績?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、《企業(yè)效績?cè)u(píng)價(jià)操作細(xì)則》等法規(guī)，但對(duì)于政府公共部門的績效審計(jì)，目前尚沒有一個(gè)明確的規(guī)范，既沒有績效審計(jì)方面的指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也沒有績效審計(jì)方面的準(zhǔn)則可操作性指導(dǎo)文件。

　　(二)缺少立法支持，制約著政府績效審計(jì)的廣泛開展

　　盡管2006年2月28日第十屆全國人大常委會(huì)第二十次會(huì)議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國審計(jì)法〉的決定》，但修訂以后的《審計(jì)法》幾乎沒有涉及審計(jì)體制問題。

　　(三)我國的政府績效審計(jì)受重視不夠，形式主義比較嚴(yán)重

　　1.我國政府績效審計(jì)覆蓋面較窄。目前主要針對(duì)基本建設(shè)投資、金融業(yè)務(wù)進(jìn)行，而較少對(duì)公共部門的經(jīng)費(fèi)開支、專項(xiàng)資金開展績效審計(jì)，而且政府績效審計(jì)的結(jié)果也不能很好地利用和執(zhí)行，經(jīng)常出現(xiàn)“屢審屢犯，屢犯屢審”的怪圈。

　　2.我國政府績效審計(jì)取數(shù)困難。目前，我國財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的違法違規(guī)、弄虛作假現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，特別是會(huì)計(jì)資料的失真具有一定的普遍性，許多重要的非量化信息無法收集到比較翔實(shí)的明細(xì)資料，僅僅依靠有限資料進(jìn)行評(píng)價(jià)，大大制約了績效審計(jì)的開展。

　　(四)我國的政府績效審計(jì)受到人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的制約

　　從世界各國的政府績效審計(jì)實(shí)踐來看，各國大都形成了多元的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，如英國國家審計(jì)署中，大概60%的人員是會(huì)計(jì)師，而另外的40%的人員則是其它各類專業(yè)的專家。我國大部分的審計(jì)機(jī)構(gòu)只擁有一定數(shù)量的審計(jì)、財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)人才，而其他專業(yè)人才嚴(yán)重缺乏，距實(shí)現(xiàn)審計(jì)人員結(jié)構(gòu)的多元化還很遙遠(yuǎn)。

　　四、政府績效審計(jì)的發(fā)展趨勢

　　(一)績效審計(jì)將逐漸成為政府審計(jì)的主流

　　我國的政府審計(jì)過去強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法，績效審計(jì)只是其中有限的一部分內(nèi)容?，F(xiàn)在則強(qiáng)調(diào)績效審計(jì)要與財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法審計(jì)并重，即“結(jié)合型績效審計(jì)”。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，績效審計(jì)將進(jìn)一步擴(kuò)大其影響力。

　　(二)審計(jì)范圍將向人力資源管理方向拓展

　　在財(cái)政資金的使用上，特別是非盈利的政府管理部門中，人力資源管理從直接的費(fèi)用支出和間接的政策執(zhí)行兩方面影響著公共資金的運(yùn)用效率。我國目前開展的各種績效審計(jì)形式，都是以公共資金的運(yùn)用為主線的，審查內(nèi)容多以財(cái)務(wù)信息為主，而對(duì)于被審計(jì)單位的人力資源管理內(nèi)容涉及較少，人力資源審計(jì)作為影響公共部門機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的關(guān)鍵因素，必將成為我國政府績效審計(jì)的重要組成部分。

　　(三)更加重視政府績效審計(jì)結(jié)果的價(jià)值發(fā)掘與應(yīng)用

　　政府績效審計(jì)不應(yīng)只關(guān)注如何設(shè)計(jì)和實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目，更關(guān)鍵的還在于如何將審計(jì)結(jié)果運(yùn)用于現(xiàn)實(shí)的績效考評(píng)與未來決策的改進(jìn)之中。為使審計(jì)結(jié)果得到有效合理的應(yīng)用，應(yīng)當(dāng)制定出審計(jì)結(jié)果分類運(yùn)用的辦法，既要從制度上確保審計(jì)結(jié)果能被利用，也要使政府績效審計(jì)工作本身有一個(gè)包括立項(xiàng)、實(shí)施、評(píng)價(jià)、建議到結(jié)果運(yùn)用各環(huán)節(jié)立體的、規(guī)范的管理體系和操作規(guī)程。

　　五、有效提高政府績效審計(jì)的對(duì)策

　　(一)完善政府績效審計(jì)的法律、法規(guī)和評(píng)價(jià)體系

　　1.改革我國的審計(jì)管理體制，增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。借鑒美英的立法模式來設(shè)置國家審計(jì)機(jī)關(guān)，逐步實(shí)現(xiàn)行政型審計(jì)管理體制向立法模式轉(zhuǎn)變，改雙重領(lǐng)導(dǎo)為垂直領(lǐng)導(dǎo)，建立由最高審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的垂直審計(jì)系統(tǒng)，以強(qiáng)化國家審計(jì)的獨(dú)立性。同時(shí)，進(jìn)行制度創(chuàng)新，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，將財(cái)政預(yù)算的編制與執(zhí)行分開，由預(yù)算編制機(jī)構(gòu)撥付審計(jì)經(jīng)費(fèi)，為開展績效審計(jì)創(chuàng)造條件，以提高財(cái)政資金的使用效益。

　　2.完善《審計(jì)法》，為政府績效審計(jì)提供法律依據(jù)。明確和強(qiáng)化績效審計(jì)監(jiān)督的法律地位，規(guī)定績效審計(jì)的種類，增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)績效審計(jì)監(jiān)督權(quán)的效率和效果，為政府績效審計(jì)提供法律依據(jù)。

　　3.完善績效審計(jì)的規(guī)范體系，為政府績效審計(jì)提供準(zhǔn)則指導(dǎo)。國際上績效審計(jì)規(guī)范建設(shè)的實(shí)踐表明，建立并不斷完善績效審計(jì)準(zhǔn)則和相關(guān)規(guī)范是確?？冃徲?jì)質(zhì)量及其有效開展的重要條件。盡快制定出我國自己的績效審計(jì)指南，對(duì)政府績效審計(jì)的審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)形式、審計(jì)組織、審計(jì)行為和審計(jì)報(bào)告等做出明確規(guī)定，完善我國績效審計(jì)的規(guī)范體系，為國家績效審計(jì)提供依據(jù)，努力形成“事事都在制度中，時(shí)時(shí)都在規(guī)范中，人人都在監(jiān)督中”的績效審計(jì)法制工作環(huán)境。

　　4.建立一套科學(xué)可行的績效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，為審計(jì)結(jié)論提供客觀依據(jù)。指標(biāo)內(nèi)容應(yīng)包括對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)和社會(huì)效益的評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)效益可采取定量評(píng)價(jià)的方式，社會(huì)效益難以用定量指標(biāo)來衡量的，可采取定量與定性相結(jié)合的方式理進(jìn)行評(píng)價(jià)。

　　5.完善審計(jì)公告制度，及時(shí)披露審計(jì)信息，發(fā)揮績效審計(jì)的威懾作用。有步驟地推行審計(jì)公告制度，通過媒介定期或不定期地向公眾告知審計(jì)的目的、程序、結(jié)果以及審計(jì)建議和審計(jì)建議執(zhí)行的效果等，保持國家審計(jì)的公開性，有利于社會(huì)公眾積極參與績效審計(jì)，發(fā)揮審計(jì)的威懾作用，降低審計(jì)成本，使審計(jì)效果更有保證。

　　(二)健全績效機(jī)制，確保部門預(yù)算和財(cái)政資金的效益不斷提高

　　運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范、細(xì)致的績效評(píng)價(jià)方法，使預(yù)算資金與部門工作績效直接掛鉤，推行績效預(yù)算模式。建立起“以成本效益分析為核心，推行年度滾動(dòng)預(yù)算”的考核機(jī)制，確保部門預(yù)算和財(cái)政資金的效益不斷提高。通過開展科學(xué)的項(xiàng)目可行性論證，合理編制項(xiàng)目概算，確保有限的預(yù)算資金用于最有價(jià)值的項(xiàng)目和用途上，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的有效配置。

　　(三)加強(qiáng)政府績效審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

　　1.加強(qiáng)復(fù)合性人才培養(yǎng)。不斷優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，逐步提高法律、工程、環(huán)境保護(hù)和計(jì)算機(jī)等相關(guān)專業(yè)人員比例，適應(yīng)審計(jì)事業(yè)發(fā)展的需要;提高實(shí)戰(zhàn)能力，強(qiáng)化審計(jì)骨干培養(yǎng)，打造高素質(zhì)的領(lǐng)軍人才;以履行聯(lián)合國審計(jì)委員會(huì)委員職責(zé)為依托，培養(yǎng)國際型審計(jì)人才;科學(xué)利用外部人才資源，探索建立外聘專家?guī)旌蛯＜易稍冎贫取?/p>

　　2.加強(qiáng)在職培訓(xùn)。注重培訓(xùn)形式的多樣性和實(shí)效性，在強(qiáng)化審計(jì)人員績效審計(jì)基礎(chǔ)知識(shí)培訓(xùn)的同時(shí)，要通過專題集訓(xùn)、系統(tǒng)培訓(xùn)、外出考察、實(shí)踐積累等多種途徑，著力提高審計(jì)人員的綜合素質(zhì)。

　　(四)充分運(yùn)用政府績效審計(jì)結(jié)果

　　1.將審計(jì)結(jié)果與加強(qiáng)政府自身建設(shè)相結(jié)合。充分利用績效審計(jì)結(jié)果，認(rèn)真分析和查找政府管理中的薄弱環(huán)節(jié)，不斷改進(jìn)政府工作，努力建設(shè)人民滿意的政府。

　　2.將審計(jì)結(jié)果與行政問責(zé)制相結(jié)合。將評(píng)估結(jié)果與公務(wù)員的考核、選拔任用、職務(wù)升降、辭職辭退、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒等有機(jī)結(jié)合起來，按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則對(duì)違規(guī)決策、執(zhí)行不力、疏于管理和行政不作為等問題，依據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行整改，并追究相關(guān)人員的責(zé)任。

　　3.將審計(jì)結(jié)果與財(cái)政預(yù)算安排相結(jié)合。政府及其部門應(yīng)根據(jù)績效審計(jì)結(jié)果，及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化預(yù)算支出的方向和結(jié)構(gòu)，合理配置資源，提高財(cái)政資金的使用效益和效率。

　　綜上所述，在我國開展政府績效審計(jì)雖然存在許多問題，但只要我國政府能立足我國實(shí)際，借鑒發(fā)達(dá)國家在績效審計(jì)方面先進(jìn)和成熟的做法，因地制宜地制定相關(guān)的法律法規(guī)，完善政府績效審計(jì)環(huán)境，強(qiáng)化政府績效審計(jì)結(jié)果的使用，我國的政府績效審計(jì)必將進(jìn)一步促進(jìn)我國政治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的又好又快發(fā)展。