2020年3月1日，由住建部和國家發改委共同頒布的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》(以下簡稱“該辦法”)正式施行，引發社會各界的廣泛關注。盡管該辦法就位階而言并不屬于具有強制法律效力的法律和行政法規，而僅僅屬于部門的規范性文件，但是該辦法打破了國內工程總承包領域上位法長期缺位的尷尬局面，有利于加快建立全國統一的工程總承包市場，進一步規范工程總承包管理，提升工程建設水平，培養具有綜合競爭力的工程總承包商。
目前國內工程項目建設方式一般分為兩種，其一為發包人自建模式，即發包人自行組建項目管理機構，或者采取委托代建方式，承擔從勘察、設計、施工報建、組織招標、采購管理、施工管理直至建成后的運行維護等工作，由發包人對設計和施工進行控制。其二就是工程總承包模式(EPC)，即發包人選定一家總承包商，由該承包商根據合同約定對該建設項目進行全過程建設管理，承擔工程設計、材料及設備采購、施工、安裝調試、交付的全過程工作即“交鑰匙工程”，由此實現設計、采購、施工各階段工作有序交叉和高效融合。總承包商對工程項目的投資、工期、安全質量文明等全面負責。工程總承包模式可以充分發揮總承包商的集成管理優勢，有效解決傳統設計、采購、施工相互制約和相互脫節的矛盾，有利于合理銜接各階段工作，全面控制工程建設項目的成本、質量、進度，由此獲得較好的投資效益。
根據該辦法第十條規定，工程總承包商應當同時具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體。工程總承包商應當具有相應的項目管理體系和項目管理能力、財務和風險承擔能力，以及與發包工程相類似的設計、施工或者工程總承包業績。由此可見，要想成為工程總承包商，要么同時具有工程設計資質和工程施工資質，要么由設計單位和施工單位組成聯合體，聯合體各方應當共同與發包人簽訂工程總承包合同，就工程總承包項目承擔連帶責任。
據筆者了解，在現行建筑業資質體系下，國內絕大部分工程設計單位都沒有施工資質，而大部分具有施工總承包特級資質的施工單位都具有工程設計資質。該辦法為了盡快推進工程總承包，在資質申報上開了綠燈，明確規定鼓勵設計單位申請取得施工資質，已取得工程設計綜合資質、行業甲級資質、建筑工程專業甲級資質的單位，可以直接申請相應類別施工總承包一級資質。該辦法同時鼓勵施工單位申請取得工程設計資質，具有一級及以上施工總承包資質的單位可以直接申請相應類別的工程設計甲級資質。住房城鄉建設部日前已經出臺了相關資質申報的實施細則，此前完成的相應規模工程總承包業績可以直接作為設計、施工業績申報。筆者認為，現階段設計單位申報施工資質的難度要遠遠小于施工單位申報設計資質的難度。
目前，尚未取得施工資質的設計單位要參加工程總承包項目投標，必須和施工單位組成聯合體，該聯合體需要明確牽頭單位。根據該辦法規定，工程總承包項目的聯合體，應當根據項目的特點和復雜程度，合理確定牽頭單位，并在聯合體協議中明確聯合體成員單位的責任和權利。目前國內的主流觀點認為工程總承包項目應以設計為龍頭，其觀點歸納如下：
一、以設計為主導的工程總承包模式是國際工程界通行的做法和趨勢
美國《工程新聞記錄》(ENR)統計數據表明，世界200家頂級國際設計企業中有一半是EPC型工程總承包企業，世界頂級的225家國際承包公司中，多數也是世界頂級的設計企業。
二、工程總承包項目是以設計為主導的系統工程，設計服務在EPC項目中起到關鍵作用
在EPC模式下，設計文件是采購、施工和工程驗收的依據。盡管設計費在工程費用中的所占比重不大，但設計不僅決定了工程的使用功能，也是影響工程投資和建設進度的關鍵因素。在項目前期和設計階段就已決定了項目總投資的80%以上，不同的結構形式、材料和施工工藝均會導致工程總體造價相差很大，甚至對后期項目運營成本也會產生較大影響。此外，設計質量的優劣也會影響施工過程中的變更工期及成本。
三、以設計為龍頭的工程總承包模式可以協調設計、施工、采購、運行維護等多個環節
設計階段不僅對工程造價控制起到決定作用，而且對各階段進度控制也有重要的紐帶作用。在設計階段考慮與施工的銜接問題，可有效減少返工或設計變更，即使在過程中遇到突發情況，也可及時優化方案，充分發揮設計和施工的疊加優勢，達到節省造價的目的。
筆者認為，從施工企業與設計單位各自的優劣勢進行比較，不難發現，其實工程總承包項目由施工單位牽頭也未嘗不可，理由如下：
一、施工企業承攬工程總承包項目的融資能力遠超設計單位
推行工程總承包是我國工程建設領域商業模式、體制機制的一項重大變革。不論是傳統的勘察、設計、施工彼此分離模式，還是設計施工一體化模式，雖說單個項目的工程總投資額并沒有發生較大變化，但項目的巨大投資及所需的巨大資金不可能都單純依靠自有資金，工程建設需要大量的資金進出，因此通過資本市場獲取建設資金并適當運作就尤為重要。作為施工單位尤其是具備一定能力的大、中型施工企業，資產規模普遍較大，由于其年施工產值動輒數百億甚至上千億，其資金需求巨大且周轉較快，因此對資本市場和籌融資能力具有更多經驗，也更容易獲得銀行貸款以及其他流動資金。而設計單位屬于智力密集型行業，企業凈資產往往不高，因此不論是在融資渠道還是可融資金額方面，其優勢并不明顯。
二、施工企業在各項生產資源要素組織調配方面優勢明顯
工程項目是一種特殊的商品，通過施工組織管理和人機料的各種投入將鋼筋、混凝土等建筑材料固化為永久建筑物。任何一個工程項目，都需要組織大量人工、調度各種大中型機械設備及周轉材料、采購各類施工材料和設備，其中涉及專業分包、勞務分包、材料設備采購、設備租賃等眾多生產要素，對項目經理駕馭項目的統籌協調能力提出了很高要求。此外，工程項目前期的勘察及設計階段占用時間較短，而項目的施工期限占比會長得多，一旦工程開工，基于發包人對投入和產出的期待，往往會有更為嚴格的工期要求。針對如何通過優化施工環節、縮短工期，并早日建成投入使用，施工單位的經驗更多、體會更深。
