摘要：目前，礦業權市場安全已經成為國家資源安全、經濟安全的重要組成部分，對礦業權市場管理的好壞直接關系到礦產資源的合理開發利用、優化配置，礦業經濟的可持續發展以及國家安全、社會和諧。因此，研究礦業權市場安全的法律規制無疑具有重要的現實意義。

　　《西部探礦工程》雜志為發展祖國的探礦科學技術，為西部大開發和國民經濟建設，為廣大巖土鉆掘和礦業工程技術人員服務。主要讀者對象：地礦、冶金、有色、建材建設、核工業、環保建筑、水利水電、市政工程、交通、鐵路方面工程技術人員、教學、科研人員。

　　1、礦業權市場安全法律規制的正當性

　　1.1有利于實現礦產資源的優化配置市場是一種開放性的平行結構，不存在上下級之間服從與被服從、強制與被強制的關系.公平有序的競爭秩序是市場機制的核心要素，這就要求做到：各市場主體在地位上一律平等;通過價格機制反映市場供求關系;通過有序競爭實現優勝劣汰，使那些管理水平差、生產效率低、技術水平落后的經營者最終退出市場。

　　這無疑有助于落實國家科教興國戰略，促使企業改進技術、改善管理，改革內部組織結構，調整產業布局、優化產業結構，使市場機制在社會資源配置中的基礎性作用得到最大程度的發揮。就礦業權市場而言， 隨著礦產資源有償使用制度的深入推進，我國礦業權市場日趨活躍，礦業權市場安全是充分發揮市場配置資源基礎性作用的前提。以市場競爭方式出讓礦業權以及日漸頻繁的礦業權轉讓市場，迫切需要規范、有序、安全的市場。

　　然而，當前我國礦業權市場建設仍顯滯后，還存在一些薄弱環節，例如礦業權出讓轉讓行為不夠規范，權屬糾紛時有發生;一些地方已建的礦業權有形市場存在體制不順、規則不一、監管不嚴等問題。因此，保障礦業權市場安全有利于人們在探測、開采、轉讓交易等社會經濟活動中實現對資源的優化配置。

　　1.2有利于維護國家所有者權益和礦業權人的合法權益我國憲法明確規定，礦藏資源屬于國家所有，即全民所有。因此，國家參與礦產資源的收益分配是合理合法的，但事實上，到底由誰來代表國家參與該收益分配的問題，長期以來沒有找到妥善的解決方案。長期以來，國有企業霸占著大部分礦產資源，非公平競爭機制和國家政策的不可預測性，導致許多個體投資者缺乏信心，利益得不到保障，這不利于調動社會資金投資礦產資源的勘查開采，進而影響到國家資源保障能力的增強。另外，在礦產資源管理方面，仍然觀念陳舊、方式落后，某些政府管理機關往往從維護本部門利益出發，很少通盤考慮利益平衡;在管理手段上，仍然沿襲行政手段，而很少運用經濟手段和法律手段，造成很多環節上國家和地方利益、個人利益沖突，而且由于國家及其政府的優勢地位，往往會發生損害個體利益的情況，處于弱勢競爭地位的個體很難尋求一條有效的救濟途徑去維護自己的利益。穩健安全的礦業權市場體系有利于合理分配參與者的利益，也有利于礦業權屬糾紛的解決與權利的救濟。

　　1.3有利于保障國家經濟社會安全資源是國家經濟發展的戰略資源，是社會生產力的核心和動力源泉。作為資源的來源地，礦業權市場的安全與否直接關系著國家的經濟社會安全。礦業權市場安全對國家經濟安全的影響主要包括以下兩方面的含義：

　　首先是經濟安全性，指一國擁有主權或實際可控制、可獲得的能源資源，從數量上和質量上能夠保障該國在一定時間內的經濟需要、參與國際競爭需要和可持續發展需要 .礦業權市場的安全有序直接關系著我國經濟命脈主要領域的整體實力，對我國深化改革開放、參與國際競爭和提高綜合國力都是有著密切關聯的。其次是使用的安全性，即能源的消費和使用不會對人類自身的生存與發展環境構成威脅。各種資源的供給保障是國家經濟發展必不可少的，但是相對一定的時間段而言資源的開發利用是受一定的技術經濟水平限制的，礦業權市場如果有一套高效運作機制，就會大大降低運作成本，更加便捷地應用新技術，通過交易市場實現對資源的優化配置，同時也會緩解對生態環境的壓力，從而更好地貫徹科學發展觀，實現人與自然、經濟和社會的協調、可持續發展。

　　2、礦業權市場安全法律規制的發展歷程及不足

　　2.1發展歷程礦業權市場是時代的產物，在計劃經濟時代，國家主要通過指令性計劃，往往以行政命令的方式干預企資源行政管理與法制建設業生產，礦產資源不是由市場進行配置，而是由國家根據經濟狀況進行計劃分配，導致其經濟價值難以實現;改革開放初期，礦業權市場這一概念開始萌芽，隨著改革開放逐步向深水區推進，礦業權市場法律規范不斷完善。早在1986年，國家就頒布了 礦產資源法 ,探礦權、采礦權等名稱術語第一次出現在(《礦產資源法之中，這也標志著我國邁出了用法律手段規范礦業權市場的第一步。 礦產資源法》是在對市場經濟認識不夠充分的前提下出臺的， 因此遺留了一些問題，如 礦產資源法 規定礦業權只能通過申請審批的方式取得，禁止礦業權流轉。直到中共十四屆三中全會提出社會主義市場經濟總體目標后，礦業權流轉制度在實踐中不斷發展，1986年的(《礦產資源法)已經滯后于現實的發展，鑒于此，1996年全國人大常委會對 礦產資源法 進行了修訂，不僅確立了礦業權有償取得制度，而且規定了礦業權流轉的相關條件。由此，礦業權市場正式從學者們的書齋走到法律的舞臺上。隨后，諸如礦產資源勘查區塊登記、礦產資源開采登記、探礦權轉讓管理這些具有約束力的規范性文件相繼制定并不斷完善，使得立法的規范作用在礦業權市場中得到充分發揮。2000年前后，圍繞礦業權法律規范性文件制定后出現的新情況、新問題， 中央有關部委先后頒發了 關于涉外非法人企業申請探礦權有關問題的通知》、 探礦權采礦權使用費減免辦法 、 礦業權出讓轉讓暫行規定 等規范性文件。值得一提的是，中央六部委(局)聯合出臺的《關于進一步鼓勵外商投資勘查開采非油氣礦產資源的若干意見》為我國礦業權市場邁向國際化奠定了法制基礎，指明了發展方向，提供了制度保障 .盡管礦業權市場安全的法律體系基本框架和主體內容業已構成，但礦業權市場安全法律規制仍存在一些缺陷與不足。

　　2.2不足

　　2.2.1礦業權保護法律體系不完整不管是在 物權法 還是 礦產資源法 中，所涉及到的礦業權相關法律問題都缺乏明確具體的規定，除此之外，其它的法律規范也鮮有對礦業權法律制度做出具有可操作性的規定。換句話說，現階段還沒有形成科學全面的礦業權法律體系，現有的礦業權相關保護法律規范之間也存在著諸多沖突，因此急需對此進行規范化、科學化，從而真正做到在發生礦業權糾紛時，較好地“定紛止爭” .

　　2.2.2礦產資源分級分類管理制度不明晰分級管理和分類管理是我國最主要的兩種礦產資資源行政管理與法制建設f堍 蝴端髓顙喲i聰蹴潲 船酶螄勰瓣嫩呻司司上貨涿謹希源管理制度，在發展社會主義市場經濟的今天，這兩種制度所暴露的弊端日趨明顯。分級管理制度中只劃分了中央和省級政府礦產主管部門的權限和職責，對省級以下地質礦產部門的地位和作用規定有待進一步明確;礦產資源分類管理上也存在弊端，其管理方法和管理手段不是依據不同礦產資源的特點而量身定做。值得一提的是，現有的有關礦產資源開發的行政監管制度亟待完善，盡管礦產資源法》規定了包括開發前的勘查規劃、統計普查、行政審批以及保護性開采和環境保護等各項具體措施，但現實中依然存在著多頭執法、權責不明、方式落后等情況。

　　2-2l3礦業權市場中的政府職能定位不科學現行的(物權法將礦業權視為用益物權，視作民事權利予以保護。事實上礦業權具有公權和私權兼備的性質，其涉及到的經濟關系包羅萬象，既包括平等主體之間的民事關系，也包括管理與服從這種不對稱的公法關系。政府在礦業權市場中扮演著不同的角色，既要代表國家行使所有者的權益，又作為社會秩序的維護者，行使著監管者的職責，有時還作為投資者承擔著一定的市場風險。現實礦業權市場中，正是由于政府的三重角色，導致市場主體之間的經濟關系與政府監管市場主體的管理關系相互交錯，造成政府管理職能弱化的傾向，這是制約礦業權市場健康發展的又一壁壘。加之，某些地方政府越權招商引資，干預礦業權的設置;還有的地方政府參與礦業權經營活動，嚴重侵犯其它礦業權人的合法權益，政府的這種既是裁判員又是運動員的角色必須重新科學定位。更有甚者，有的地方政府對已出讓探礦權的礦產地，在完成勘查工作后，要求以“招拍掛”方式重新出讓采礦權.

　　2.2.4礦業權審批發證的協調機制不順暢目前土地利用總體規劃和礦業權審批管理制度之間還存在著不協調、不一致的情形。占用農用地、征地的審批權歸國務院和省級人民政府，而采礦權的審批管理為國務院相關部門(國土資源部)和省級政府主管部門(國土資源廳)，雖然都是兩級管理，但主體不一致。

　　并且現行法律規定采礦權的取得不以取得土地使用權為前提，這就為存在土地權和采礦權脫節現象埋下了隱患。通過招標、拍賣、掛牌等方式有償取得礦業權的采礦權人，仍需經過辦理土地使用權的程序。實踐中，即使國土資源部門通過市場方式公開出讓礦業權后，仍需要林業、環保、安監等多部門出具意見，方能辦理礦業權登記手續。部門之間的多頭管理、繁瑣的行政審批手續和環節無疑在一定程度上影響了相關礦產資源探礦許可證、開采許可證的辦理進程。

　　2.2.5礦業權市場交易不規范在礦業權交易過程中，某些地方政府違背自然規律和市場規律，強行一律通過招拍掛方式出讓礦業權，忽視高風險礦產勘查問題;有的在礦業權交易上人為設置障礙，如不根據經濟規律和地質成礦規律設置礦業權，而通過行政權力劃定、審批和設置礦業權，甚至直接投資從事礦業權經營活動，形成事實上的壟斷，導致競爭主體的地位不平等。還有由于出讓制度和措施不健全、信息公告不夠、文件制作不規范，個別地方還存在圈而不探、圈而不采或炒賣礦業權的現象 .某些經營主體經不住市場超額利潤的誘惑，一旦看到礦產品價格暴漲，不惜通過各種手段取得礦業權后，便通過“炒礦”這種投機行為獲得高額利潤。對于那些具有戰略性意義、關系國計民生的礦產資源不愿長期投資經營。如果對礦業權市場存在的這些弊端不加重視和矯正，礦產資源無序開發和浪費的現象將會日趨嚴重。

　　2.2.6礦業權市場中介機構服務不完善礦業權市場中介機構指的是礦業權評估、代理、咨詢和經紀這幾類機構 .目前我國礦業權市場機構主要是礦業權評估和礦業權代理這兩類機構，其它的中介機構尚處于萌芽狀態。當前這類中介機構存在的突出問題表現在三個方面：一是資格資質管理混亂;二是行業自律水平和服務意識有待提升;三是信用制度缺失，部分中介機構嚴重違背誠實信用原則，編制虛假報告、發布虛假信息。礦業權中介機構存在的諸多問題在一定程度上影響了市場的公信力，對資本投機炒作礦業權起到了推波助瀾的作用，造成“大礦小賣” 、 “小礦大賣” 現象屢屢發生 .

　　3、礦業權市場安全法律規制的完善

　　3.1加快修訂礦產資源法 及其配套法規加快修訂礦產資源法及其配套制度，明確礦業權市場化配置的具體內容，進一步提升礦業權市場化配置的法律地位。在現階段，要正確地把握法與社會主義市場經濟的關系，法要體現市場經濟的基本規律，促進市場經濟的健康有序發展。對礦業權市場而言，就是要按照有償使用和有償取得的基本原則，對不適應礦業權市場發展的法律規范進行清理。為此，相關部門應該結合市場運行規律，梳理整合現有的礦產資源法律規范，即進行相關的廢改、立活動，盡快出臺促進礦業權市場發育的法律規范。立法的重點應該在繼續鼓勵礦業權依法流轉的同時，更加側重于針對買斷、入股、上市、論礦業權市場安全的法律規制企業重組等情況制定具體的可操作性的規范。建議：第一, 繼續完善 礦產資源法 ,力求做到礦業權定性準確，礦業權流轉制度合理;第二，要把保護礦業權和保護環境結合起來，進行通盤考慮，將礦區環境保護的要求貫徹到礦業許可制度之中，使環境影響評價制度與礦業權準人制度相匹配，做到環境保護和合理利用礦產資源兩不誤、兩促進;第三，建立以 礦產資源法 為核心，相關法規、規章為補充的體例科學、結構合理、層次分明、內部和諧的礦產資源法律體系，健全礦業權有償使用制度，促進礦業權市場健康有序發展。

　　3.2進一步明確政府在礦業權市場中的職能定位盡快建立配套完善的礦業開發管理制度和礦業權管理制度，科學劃分各級政府及其職能部門的權限，合理界定其職責，創新礦產資源管理方式方法，這是解決當前礦產資源開發利用及其收益分配中所存問題的根本途徑。政府及其職能部門的管理活動要充分體現國家作為所有者的權利，要把規范礦業開發行為和促進礦業權市場健康發展作為其工作的重點和突破口來抓好抓實。

　　為此，必須從以下幾個方面進行改進：第一，強化礦產資源有償取得和使用意識，花大力氣解決由于歷史原因而形成的礦業權無償取得問題;第二，遵循市場經濟規律，建立統一、開放、競爭、有序的礦業權市場，進一步強化礦業權市場監管，維護礦業權市場主體的平等地位，依法保護其合法權益;第三，理清政府職責，改進管理手段，按照執法為民的要求，不斷提高服務意識 .

　　3.3協調礦業權審批發證機制進一步健全以國土資源管理部門和其它具有相關礦產資源監管職責的部門之間的協調聯動機制，確保礦產資源出讓制度體現公正與效率，以及出讓工作的公開、公平、公正，保證礦業權出讓項目的順利實施。一方面要完善礦業權市場準入制度，進一步完善勘查和開采準入條件，完善勘查開采資質管理制度，加強市場主體的資質管理。另一方面要健全和完善礦業權市場管理制度，進一步完善礦業權出讓、轉讓制度，建立健全礦業權市場化配置的配套制度，并與土地、煤炭、森林、草原、水利、環保、安監等相關法律法規充分銜接，不斷提高市場交易的可操作性和有效性。具體的礦業權出讓管理，要遵循市場規律和地質規律，進一步完善分類管理制度。也就是說，對礦業權出讓應當依據礦產資源的風險程度而定，對于高風險類的礦產資源，按照先申請后審批登記的方式進行管理;對于低級別的礦產資源、開采無需勘查的礦產資源以及由國家出資勘查形成礦產渤燃髓 《鐓褥毽 旗鋸瓣秣資源行政管理與法制建設地的礦產資源，均可采取招標、拍賣、掛牌的形式出讓采礦權;對于那些關系國計民生的重點建設項目和因礦產資源地理存儲狀況須作統一勘查開采的項目，可采取協議出讓的方式實現探礦權和采礦權的流轉。因此，礦業權出讓切忌搞“一刀切” ,全部實行招拍掛。

　　3.4規范礦業權一級。二級市場流轉礦業權市場可分為一級市場和二級市場兩種。所謂一級市場，又稱為出讓市場，指的是相關國家機關以批準申請或招拍掛的方式向申請人授予礦業權的行為。

　　一級市場主要由國家掌控。如前所述，礦業權“申請”

　　加“行政審批” 的出讓方式主要是針對計劃經濟遺留下的歷史問題而言的。礦業權一級市場的培育和完善，必須著手解決礦業權人的性質及其權利問題和完善礦業權有償使用制度，使得各市場主體在競爭面前一律地位平等。國家為了激活礦業權一級市場，帶動礦業權二級市場的發展，在立法層面上作出了重大努力，首先是全國人大常委會對現有的《礦產資源法》進行修改，明確了探礦權、采礦權有償使用制度;其次是國務院頒布了三個配套行政法規;再次是國土資源主管部門根據《礦產資源法》和國務院這三個配套行政法規的規定，出臺了探礦權、采礦權招拍掛出讓方式的規范性文件，礦業權一級市場由此邁上了一個新臺階。不過由于缺少礦業權一級市場理論基礎作支撐而導致其交易混亂的現象依然十分突出。礦業權一級市場理論盲點主要體現在四個方面：第一，對礦業權價款的定性存在很大的分歧，有的認為是體現投資者收益，有的認為是體現國家所有權者收益，因認識上的分歧而影響礦業權價款評估方法和評估結果。第二，礦業權價值來源理論的差異而深刻影響礦業權價值。目前比較流行的理論有勞動價值論、地租論以及市場需求論。第三，礦產資源稅費及其價款收取依據在理論上存在很大分歧。第四，礦業權價格與價值之間關系、采礦權、探礦權各自評估方法及其適用范圍與條件，評估參數的合理確定等方面尚有待加強研究.

　　當前尤為重要的是，礦業權市場價格形成機制的完善。

　　針對當前礦業權轉讓超額利潤主要來自于“炒礦”行為的做法，應當著力解決礦業權出讓底價不準確的問題，健全和完善評估規則，減少人為因素的干擾是完善礦業權價格機制的關鍵所在。

　　二級市場，又稱之為“轉讓市場”,它指的是礦業權的民事主體將依法取得的礦業權轉移給另一平等的民事主體的行為，依照法律，轉讓行為主要有出售、作價出資、合作、重組改制等方式。礦業權轉讓中轉讓方和資源行政管理與法制建設上，受讓方民事主體地位平等，因此應當按照公平、自愿、誠實信用的原則進行交易。建立統一有形的礦業權交易機構，搭建礦業權交易平臺，其目標是建立健全高效、快捷的交易信息體系，實現全國范圍內的礦業資源信息共享。依托全國各地的礦業權市場交易機構或交易中心，健全全國性的礦業權市場交易信息網 ,充分發揮網絡信息平臺作用，并依法加強對其監管。制定和規范交易信息的傳遞途徑與格式，通過交易信息網絡準確及時發布各種交易信息，使政府及時掌握二級市場動態。

　　3.5加強礦業權市場中介機構建設通過礦業權一級、二級市場公開交易，一方面有利于在明晰產權的基礎之上，可以利用交易市場改善資源管理秩序，進一步實現礦產資源的經濟、環境與生態價值，提高資源的綜合利用效率;另一方面，可以通過探礦權、采礦權交易，發揮市場機制的作用，淘汰落后的生產工藝，減少資源浪費、環境污染和生態破壞，最終實現資源開發、經濟效益、生態環境的可持續發展。但是礦業投資專業性很強，礦業權交易涉及的問題比較復雜，為此，需要借助專業中介機構的有效服務，才能順利進行交易。政府應當積極培育礦業權市場各類中介機構，健全諸如法律、經濟服務類中介機構。一是培育礦業權市場需要的各個專業中介組織。這類組織在政府主導下， 能服務于礦業權市場的各個環節。二是整合現有專業中介機構的技術力量，成立綜合性的礦業權中介服務機構; 或者是專業性的中介機構，服務于其中的一個或幾個環節。不論是綜合性的還是專業性的中介機構都應當有自己的名稱、經營場所，有相關的注冊資本，能獨立地承擔相關的民事責任。三是引入市場準入制度， 使礦業權國內評估與國際慣例接軌。加強諸如礦業權評估、信息服務、代理、法律咨詢、經紀等單一或綜合性的中介機構的標準化建設，合理設置門檻準入制度，使其不受外界干擾， 從而獨立公正地開展服務，使其中介服務觸及礦業權市場的各個角落。四是加強礦業權中介結構人才隊伍建設，建立一支專業知識性強、服務意識和服務水平高、年齡結構層次合理的評估師隊伍至關重要。礦業權評估師的知識包括方方面面，它涉及到法律、財會、經濟、特別是地質礦產等各方面的知識。因此，作為評估師，應具備廣闊的知識背景方可步入該門檻。同時還要積極探索評估師的培養和再教育途徑，在提高其專業知識的同時不斷提升自己的職業道德水準 .