摘要：“村委會存在的主旨是以村民為根，以自治為本;而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的存在主旨是以土地為根，以土地等財產(chǎn)的集體所有為本。”因此，筆者認為，在城中村改造中，在存在村委會和集體經(jīng)濟組織的情況下，應由城中村集體經(jīng)濟組織行使集體土地所有權，村委會對其經(jīng)濟活動行使監(jiān)督作用。

　　一、城中村改造中集體經(jīng)濟組織面臨問題研究的背景

　　2010年1月，廣州市出臺了《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》，提出遵循政府主導、市場參與的原則，力爭用10年時間基本完成全市“三舊”(主要是舊城區(qū)、城中村、舊廠房)改造，用3年至5年時間基本完成位于城市重點功能區(qū)的舊城成片重建改造工作，基本完成楊箕、琶洲、冼村、石牌、三元里等52條“城中村”以整體拆除重建為主的全面改造工作，以及不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的舊廠房搬遷改造工作。

　　“2008年8月，琶洲村琶洲經(jīng)濟聯(lián)合社向琶洲村全體社員公告琶洲村改造及拆遷補償方案提請表決，得到了該社2/3以上的社員表決通過，該方案也經(jīng)相關部門審批通過。在拆遷過程中，房屋產(chǎn)權人馮某某、胡某某成為“釘子戶”。2010年9月7日，琶洲經(jīng)濟聯(lián)合社以宅基地使用權糾紛為由向法院提起民事訴訟，要求收回馮某某、胡某某的宅基地使用權。2011年，法院作出一、二審判決，琶洲村聯(lián)合社有權收回兩被告的宅基地使用權。而后馮某、胡某因拒不履行法院已生效判決，被海珠區(qū)法院依法予以強制執(zhí)行，法院將他們的三棟宅基地使用權強制收回，交給琶洲經(jīng)濟聯(lián)合社。”

　　在廣州市越秀區(qū)楊箕村改造中，此類糾紛也在發(fā)生。“2011年5月25日，越秀區(qū)楊箕‘城中村’改造糾紛案首批8起審結宣判。其中楊箕股份合作經(jīng)濟聯(lián)社(下稱經(jīng)濟聯(lián)社)狀告‘釘子戶’案件6起，判決結果均為釘子戶敗訴;而村民狀告經(jīng)濟聯(lián)社案件2起，由法院裁定駁回起訴。”

　　上述城中村改造過程中出現(xiàn)的糾紛雖然通過司法程序得到解決，并且都是城中村集體經(jīng)濟組織勝訴，但是關于集體經(jīng)濟組織在城中村改造過程中的一些問題，依然存并亟待解決。

　　二、城中村改造中集體土地所有權歸屬之爭

　　(一)城中村集體經(jīng)濟組織對集體土地所有權享有管理經(jīng)營權

　　在上述提及的琶洲村城中村改造糾紛案件中，被告就原告的主體資格及其對涉案房屋范圍內(nèi)土地權屬享有權利存在異議，主張原告的主體資格不適格，無權提起訴訟。究竟城中村集體經(jīng)濟組織能否在城中村改造中對集體土地享有所有權，我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《物權法》對農(nóng)村土地集體所有權都有明確規(guī)定。

　　《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。《民法通則》第74條第1款規(guī)定：“法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等為勞動群眾組織所有的財產(chǎn)，屬于勞動群眾集體所有。”第2款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理。”《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體土地所有的，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”《物權法》第60條規(guī)定：“對于集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權：屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表行使所有權;分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權;屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權。”

　　上述相關法律規(guī)定，農(nóng)村集體土體所有權歸集體所有，而集體經(jīng)濟組織并非集體，城中村集體經(jīng)濟組織在城中村改造中，只是代表集體行使集體土地所有權。

　　(二)城中村村委會與集體經(jīng)濟組織兩者的關系定位

　　“從我國現(xiàn)行立法的情況考察，兩者之間的關系若即若離，時而相互并列，時而相互取代。”國務院《關于加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》指出，“集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體”。國家工商行政管理局《關于公司登記管理中幾個具體問題的答復意見》指出：村中由集體經(jīng)濟組織行使集體經(jīng)濟管理職能的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織做為投資主體;沒有集體經(jīng)濟組織，由村民委員會代行集體經(jīng)濟管理職能的，村民委員會可以做為投資主體投資設立公司。村民委員會投資設立公司，應由村民委員會做出決議。”《村民委員會組織法》第5條第2款規(guī)定：”村民委員會應當尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產(chǎn)權和其他合法的權利和利益。”在這里，村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是相互獨立的組織，前者對后者的經(jīng)濟活動有監(jiān)督和保障職能。該法第5條第3款還規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。”據(jù)此可知，村委會在集體土地等資產(chǎn)的管理方面，有時可取代農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

　　從職能上看，村委會具有濃重的民主政治色彩，兼有成員自治、公共管理、社會服務與保障和集體財產(chǎn)的管理與經(jīng)營等多種職能，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織則相對比較抽象，法律更多地看重其在土地等資產(chǎn)集體所有制上的形式和概念，對其作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟實體性職能和特征關注不足，而其職能還與村委會出現(xiàn)交叉，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并沒有成為具有獨立地位的法人實體。

　　(三)城中村集體經(jīng)濟組織行使集體土地所有權的限定條件

　　上述法條明確規(guī)定，城中村集體土地歸集體所有，而城中村集體經(jīng)濟組織只是集體的代表機構，那在什么情況下，集體經(jīng)濟組織能夠行使集體土地所有權?我國《物權法》及《土地管理法》均存在為了公共利益的需要征收集體所有土地的規(guī)定。在城中村改造中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回土地所有權，往往都是依據(jù)公共利益這一“霸王條款”。

　　“公共設施是指由政府或其他社會組織提供的、屬于社會公眾使用或享用的公共建筑或設備，按照具體的項目特點可分為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂、交通、體育、社會福利與保障、行政管理與社區(qū)服務、郵政電信和商業(yè)金融服務等。”城中村改造，目前基本采取的形式是通過與房地產(chǎn)公司合作開發(fā)，建造商品房等，雖然涉及部分公共設施建設，但絕不會僅僅為建設公共設施。而關于公共利益，公共事業(yè)建設，在我國《土地管理法》中沒有明確規(guī)定。本文提及的案例，原告琶洲經(jīng)濟組織主張，“琶洲村城中村改造完成后將大大改善琶洲地區(qū)的面貌和居住環(huán)境，全面提升社員的生活品質(zhì)、壯大村集體的經(jīng)濟實力，使全體社員獲得豐厚收益，因此屬于公益事業(yè)建設。”這樣的理由在法院判決中也得到了支持，可是沒有統(tǒng)一的可采性。目前，我國《國有土地上房屋征收與補償條例》對公共利益作出了明確的規(guī)定，然而城中村改造是屬于農(nóng)村集體土地的改造，并不適用該條相關規(guī)定。

　　城中村改造中建設商品房銷售，涉及商業(yè)利益。“商業(yè)利益一般都不會是公共利益，但在任何一個國家和地區(qū)，也都不會絕對說商業(yè)利益一定不是公共利益，應結合具體情況作出判斷。所以，公共利益的決定程序至關重要。”筆者認為，在目前關于城中村改造中，集體土地在涉及公共利益方面規(guī)定不明確，即在實體法規(guī)定不明確的情況下，應采用程序進行保障，避免公共利益對城中村村民私權利的侵犯。如在城中村改造中集體經(jīng)濟組織收回集體土地所有權及其改造方案應通過政府的有關部門進行論證，還要通過論證會、聽證會等其他方式聽取被征收人、社會公眾和專家的意見。如果對城中村改造決定不服，原城中村房屋所有權人有關的利害關系人可以申請行政復議或向法院提起行政訴訟，而法院在判決過程中應當采取個案原則，對城中村改造涉及的公共利益與城中村房屋所有權人的私權利做出權衡，當然關于城中村改造的公共利益問題，相關法律也應該進行明確規(guī)定和完善。

　　三、城中村改造中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在的其他具體問題及其解決措施

　　在本文提及的案例中，琶洲村琶洲經(jīng)濟聯(lián)合社向琶洲村全體社員公告琶洲村改造及拆遷補償方案提請表決，得到了該社2/3以上的社員表決通過，該方案也經(jīng)相關有權部門審批通過。這樣的程序是否合法合理?而城中村集體經(jīng)濟組織的自身運作機制如何?集體決議需要社員多高的比例投票通過才符合程序要求?相關法律對城中村集體經(jīng)濟組織拆遷程序等是否有明確規(guī)定?這些都是決定城中村改造能否良性發(fā)展的一些重要條件。

　　(一)城中村改造中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織面臨的問題

　　城中村改造中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會關系不明晰，自身運作機制不完善，對集體土地所有權回收、管理等程序的規(guī)定不明確，這些都是城中村改造中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織面臨的問題。

　　1.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委關系不清晰。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會兩者之間的關系若即若離，時而相互并列，時而相互取代。而在現(xiàn)實當中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會、村黨支部是三塊牌子、一套機構、一個班子。導致村干部在自身素質(zhì)與思想覺悟有限的情況下，在城中村改造中容易出現(xiàn)以權謀私，村民經(jīng)濟利益無法得到保障等。

　　2.城中村集體經(jīng)濟組織自身運作機制不完善。城中村集體經(jīng)濟組織在當前也存在自身組織機構、制度等機制不完善問題，如組織規(guī)范化程度低，自我發(fā)展機制不健全，民主管理機制不完善，城中村集體經(jīng)濟組織在實際運行過程中，集體經(jīng)濟組織最高和最終決策權往往不在集體成員手中，會員大會多流于形式，外部力量介入過多使民主管理成為一句空話。

　　3.城中村集體經(jīng)濟組織具體決議程序相關法律規(guī)定不明確。目前，我國對村委會組織的法律有《村民委員會組織法》相關規(guī)定，但是對于集體經(jīng)濟組織的相關法律規(guī)定較少。城中村改造中，集體經(jīng)濟組織如何按明確的程序去開展工作，如對改造工作的公告、聽證、村民及村民代表如何表決，2/3的比例是否足以通過決議，等等繁瑣的程序性問題需要相關法律規(guī)定作出明確的規(guī)定。

　　(二)解決城中村改造中集體經(jīng)濟組織存在問題的相關措施

　　針對上述問題，筆者認為，應該從以下幾個方面進行解決。

　　1.明晰城中村村委會與集體經(jīng)濟組織的關系。“當公共服務職能與經(jīng)濟管理職能交錯在一起時，就會出現(xiàn)公共權力的濫用和生產(chǎn)經(jīng)營的不擔風險;利用公共資源去從事營利性的事業(yè)，甚至運用公共權力侵犯村民的合法權益卻不承擔任何后果”。 筆者認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村委會的關系必須明確，村委會的宗旨本應是為村民服務，不具有營利性，市場規(guī)律對其運作不起作用，不需要承擔市場風險，適用民主、公開、公正的原則。而經(jīng)濟組織管理者的宗旨是

　　謀求經(jīng)營效益，以營利為最大目的，必須依照市場經(jīng)濟規(guī)律運作，承擔市場風險，效率是其運作的根本原則。城中村改造中，集體經(jīng)濟組織需從行政職能中脫鉤出來，否則對農(nóng)村新型集體經(jīng)濟組織的發(fā)展不利。

　　2.完善城中村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部組織機構，建立健全城中村集體經(jīng)濟組織管理機構。依照公司治理結構，設立理事會，作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理決策機構。建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運作監(jiān)督機構。設立監(jiān)事會，代表全體成員監(jiān)督和檢查理事會的工作。建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織日常運行管理部門。規(guī)模比較小的組織，可由理事會負責日常的各項工作;規(guī)模比較大、業(yè)務內(nèi)容較多的組織，則應在理事會下設立總經(jīng)理及若干個部門。同時，組織機構的運作也是通過人員實現(xiàn)的，提高組織機構中的人員素養(yǎng)不僅有利于科學決策，也有利于加強決策及組織運作全過程的有效監(jiān)督，確保城中村改造中集體經(jīng)濟組織成員的利益實現(xiàn)。

　　3.完善城中村集體經(jīng)濟組織的民主決策機制。完善城中村集體經(jīng)濟組織的民主決策機制，既要提高參與決策者的素養(yǎng)，又要建立健全決策規(guī)范與制度。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的傳統(tǒng)決策方式是重大決策由最高權力機構一人一票投票表決，目前城中村得決策形式也是如此。這種方式體現(xiàn)了對民主的尊重，有著較強的政治意蘊，但對于市場條件下推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展壯大，卻存有負面的影響。為此，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的民主管理機制方面，應在堅持民主管理的前提下，改造一人一票制。簡單的一人一票制會因成員素養(yǎng)及程序繁瑣導致議而不決、效率低下、甚至決策錯誤，造成不良后果。因此，在表決權上實行加權制，對股金總額特別大、貢獻特別突出的成員，在一人一票的基礎上酌情給予其增加一定的票數(shù)，有利于促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展。而對于城中村改造，集體經(jīng)濟組織管理集體土地所有權，改造方案的決議等相關程序也應當通過相關法律進行明確規(guī)定。