摘要：資源環境承載力評價(簡稱“承載力評價”)和國土開發適宜性評價(簡稱“適宜性評價”)是國土空間規劃編制的科學基礎支撐。本文是基于《青島市“多規合一”空間規劃(2016—2035年)》評價工作，從要素分析、因子選取、指標計算、閾值確定、權重確定、等級劃分等方面構建了青島市基礎評價的技術框架，著重解決基礎評價的交互關系、陸海統籌，提出功能適用性的初步建議，為國土空間規劃編制奠定堅實基礎。

　　關鍵詞：國土空間規劃;多規合一;環境資源承載力評價;國土開發適宜性評價;陸海統籌;青島市

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　　引言

　　習總書記始終高度重視生態文明建設，黨的十八大以來，總書記站在中華民族永續發展的戰略高度，深刻指出生態文明建設“關系人民福祉，關乎民族未來”[1] ，強調“保護生態環境就是保護生產力”[2]。十九大更是明確了“建設美麗中國，為人民創造良好生產生活環境”[3]的要求，美麗中國實現“遵循國土開發與承載能力相匹配”的理念，“加快構建生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線三大紅線，全方位、全地域、全過程開展生態環境保護建設。”[4] 開展陸海全覆蓋的承載力和適宜性兩項基礎評價，對于“健全國土空間管制制度，優化空間組織和結構布局，提高發展質量和資源利用效率，形成可持續發展的美麗國土空間”[5]具有重要意義。

　　1基礎評價應用現狀

　　1.1基礎評價的發展脈絡梳理

　　對國土空間進行精細評價慣而有之，城鄉規劃法第十七條明確規定：“城市總體規劃、鎮總體規劃的內容應當包括：城市、鎮的發展布局，功能分區，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域范圍。”[6]也同樣是在2008年，《省級主體功能區技術規程》明確了可利用土地資源、可利用水資源、環境等十項評價指標，旨在全面摸清空間本底條件，隨后，發改、住建、國土、環保等部門陸續出臺評價規程，不斷嘗試對國土空間資源全面、精細和科學地評價。2018年《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定》(以下簡稱“三定”方案)明確“開展基礎評價，建立國土空間規劃實施監測、評估和預警體系”[7]。由此，基礎評價成為后續國土空間規劃的必然支撐，探索在全國推廣，符合行政邏輯的評價方法研究推上了議程(見表1)。

　　1.2案例實踐

　　1.2.1寧夏回族自治區

　　(1)資源環境承載能力評價

　　參照《資源環境承載能力監測預警技術方法》，結合寧夏實際，以市縣為基本單元，對全區土地資源壓力、水資源開發利用、生態系統健康度、生態系統功能等方面進行評價，給出各個單元的自然資源承載壓力狀況。

　　(2)國土空間開發適宜性評價

　　對各市縣地形地勢、交通干線影響、區位優勢等7項指標進行基礎評價和集成評價，確定國土空間開發的生態、農業、城鎮功能適宜性。

　　1.2.2四川省國土空間開發適宜性評價

　　以“自然生態約束+發展基礎”為重點評價方向，制定了地形地貌適宜性、區位優勢等5項適宜性指標和自然災害影響、可利用水資源等5項約束性指標[13]。

　　1.3目前基礎評價存在的問題

　　(1)對于資源環境承載力和國土開發適宜性評價之間的耦合關系不明晰。從各地實踐來看，承載力對于開發適宜性的約束關系、支撐作用不明晰，造成兩類評價在實際應用上相互脫節。

　　(2)國內目前缺乏海陸統籌交互評價的實踐案例。對于海陸統籌的問題，評價的難點在于海陸邊界不清晰，陸海割裂評價，后期難以統籌等問題。

　　(3)研究成果的可比性和科學性有待加強。評價理論和指標繁多，偏技術口徑，缺乏行政邏輯。指標選擇和部分指標適宜性分級標準的設定缺乏嚴密的理論推演，有較強的主觀隨意性。

　　(4)適宜性等級劃分各地差異較大，劃分結果往往因劃分而劃分，或者與現行空間管制政策銜接不夠，對應關系不清晰。

　　(5)在評價中村鎮空間往往呈現“散布量大”的特點，尤其是村莊建設空間雖對生態本底干預較為輕微，但總量往往驚人，如何在三區劃定中確保鄉村振興的空間載體，也是基礎評價要解決的難題。

　　基于以上，青島市空間規劃從明晰評價內涵、探索交互關系、統籌海陸評價、多點支撐規劃等幾個方面進行了探索。

　　2基礎評價技術方法在青島的應用

　　2.1明晰評價內涵

　　2.1.1資源環境承載力評價

　　資源環境承載能力是承載人類活動的環境容量極限、自然資源上限和生活服務功能底線的總和。

　　承載能力評價就是在自然環境不受危害或維系良好生態系統的前提下，確定一定地域空間可以承載的最大環境污染物排放量、資源開發強度，以及可以提供的生態系統服務能力[14]，旨在確定資源利用上限、環境質量底線和生態保護基線。

　　2.1.2國土空間開發適宜性評價

　　適宜性評價是在社會經濟發展各單項指標和資源環境約束性評價的基礎上，面向空間規劃對生態、農業和城鎮等各類開發與保護功能的類型、適宜程度進行的綜合評價[15] ，旨在判斷是否適宜開發、何種方式開發和開發強度控制。

　　2.2評價指標確定

　　2.2.1資源環境承載力評價

　　指標確定綜合考慮到尊重自然規律、把握整體、突出重點等原則，最終確定海陸土地可利用度、自然地理條件、水資源豐度、生態敏感度、環境納污能力、建設用海空間承載力、海洋生物資源承載力、海洋生態環境承載力、無居民海島承載力9項指標24項因子，對全域陸海資源環境承載力進行評價。