摘要：《海洋環境保護法》第89條授權具有海洋環境監督管理權的部門代表國家索賠重大海洋生態環境污染損害，本已存在國家索賠主體分散，索賠主體之間職權不明確或重疊等不足。2018年國務院機構改革后，國家海洋局的海洋環境保護職能被劃分到新組建的自然資源部、生態環境部、農業農村部等不同的部門，使原有的國家索賠主體體制更加復雜。下一步應以生態環境和資源兩個要素為基礎，修改《海洋環境保護法》等有關法律法規，確立以市地級以上生態環境行政主管部門和自然資源行政主管部門作為中國海洋生態環境損害國家索賠主體，并構建起多部門協調的索賠工作機制，進一步強化行政機關索賠與檢察機關公益訴訟的銜接與配合。
關鍵詞：海洋生態損害;國家索賠;主體;機構改革;法律修改
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Docking and perfection of the subjects of national claims for marine ecological environment damage
—based on the amendment of the Marine Environment Protection Law of the People’s Republic of ChinaHAN Li-xin1，CHEN Yu-qiao2
(1.School of Law，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China;
2.Zhanshan Street Office of the People’s Government of Southern District of Qingdao，Qingdao 266071，China)
Abstract：Article 89 of the Marine Environment Protection Law of the People’s Republic of China authorizes the departments with the power of supervision and control of the marine environment to claim on behalf of the State for substantial marine ecological pollution damage， under which there are already some shortcomings， such as decentralization of national claim subjects， unclear or overlapping functions and powers between such subjects. After the institutional reform of the State Council in 2018， the marine environment protection function of the National Oceanic Administration was divided into the newly formed Ministry of Natural Resources， the Ministry of Ecological Environment， the Ministry of Agriculture and Rural Affairs， which made the original national claim subjects system more complex. The next step should be to amend the Marine Environment Protection Law of the People’s Republic of China and other relevant laws and regulations on the basis of the two elements of the ecological environment and resources， to establish the administrative departments of ecology and environment and the administrative departments of natural resources above the municipal level as the main body of national claims for marine ecological environment damage in China， to construct a multi-department coordinated work mechanism for claims， and to further strengthen the link and coordination between the claims of administrative organs and the public interest litigation of procuratorial organs.
①這10個省(自治區、直轄市)包括：廣西壯族自治區、廣東省、海南省、福建省、浙江省、江蘇省、山東省、河北省、天津市、遼寧省。
Key words：marine ecological damage;state claim;subject;institutional reform;legal amendment
海洋生態環境損害主要是指由自然變化或人類活動而引起的海洋生態系統失衡、生態環境惡化，以及對人類和整個海洋生物界的生存和發展帶來的不利影響，包括自然性狀與功能的損害和多方面的價值衰減。[1]海洋生態環境損害國家索賠，則是國家有關部門根據法律規定，針對由人類活動引起的海洋生態環境損害，代表國家向損害責任者求償的活動。依法享有這一求償權的國家部門，即為筆者所稱的海洋生態環境損害國家索賠主體(簡稱國家索賠主體)。
長期以來，國家索賠主體在一些重大案件中發揮了自己的作用，為中國海洋生態環境治理作出了巨大貢獻，但同時也暴露出一些問題與不足。隨著2018年國家機構改革大幕拉開，《中華人民共和國海洋環境保護法》(簡稱《海洋環境保護法》)原來規定的部分國家索賠主體發生了改變，如國家海洋局不同的職責被分別合并到新組建的自然資源部和生態環境部。現行《海洋環境保護法》第89條第2款規定的“行使海洋環境監督管理權的部門”如何與改革后的部門對接?該法規定的國家索賠主體在實踐中暴露出的問題如何與改革后的索賠主體一并通過修改法律及有關規定加以協調完善，是目前中國啟動修改《海洋環境保護法》需要考慮的問題。
一、國家索賠主體的過去：2018年機構改革前的基本情況
中國海洋環境管理體制在一定程度上承襲了陸地行政管理體制，是一種較為典型的“條塊結合、以塊為主、分散管理”的屬地管理體制。
[2]當“條塊分割”的海洋環境管理體制延伸到海洋生態環境損害國家索賠工作中，即體現為多個不同行政主管部門對不同類型的海洋生態環境損害分別行使國家索賠權的格局。
在行政系統內部，海洋生態環境損害的國家索賠權利劃分按照橫縱兩個層面進行：一是橫向的同級、不同領域的行政主管部門之間的分工;二是縱向的同一領域上下級部門之間的分權。
(一)機構改革前的基本分工
中國的海洋生態環境損害國家索賠工作在改革開放初期就已經有實質性的展開。1983年“東方大使”輪事故中，青島市環保局和水產局通過協商談判，就海上清污費用、岸上清污費用、漁業水產損失等實際獲得1 775萬元人民幣的賠償，即是中國行政部門在該領域較早的一次成功實踐。[3]1999年《海洋環境保護法》第90條第2款首次以法律的形式將國家索賠主體加以確定。經過多次修改，現行2017年修訂的《海洋環境保護法》以兩步走的方式構建了行政部門行使海洋生態環境損害國家索賠權的基本體制框架。
首先，該法第5條確定了海洋環境保護行政管理體制的基本框架：即由國務院環境保護、海洋、海事、漁業等行政主管部門，以及軍隊環境保護部門負責不同海域的海洋環境監督管理工作，并對相應的海洋生態環境開展保護。此外，沿海縣級以上地方人民政府行使海洋環境監督管理權的部門的職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據該法及國務院有關規定確定。
其次，第89條第2款以第5條的規定為基礎，規定了國家索賠權利的歸屬：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”在個案中究竟如何確定誰是有權代表國家索賠的“行使海洋環境監督管理權的部門”，在較長一段時間內并沒有其他規范性文件加以明確，導致重復索賠和職權沖突情況屢屢發生。
在《海洋環境保護法》上述規定的框架下，各級地方政府再復制一整套相應管理部門，就形成了具有中國特色的“條塊分割”式的海洋管理體制。[4]其中，根據《海洋環境保護法》第5條最后一款的規定，沿海縣級以上地方人民政府行使海洋環境監督管理權的部門的職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據本法及國務院有關規定確定。根據對中國大陸地區11個沿海省級行政區地方立法的調研，目前，除上海市以外，其他10個省(自治區、直轄市)①
均出臺了與《海洋環境保護法》配套的地方性法規或政府規章，并且明確規定了沿海縣級以上地方人民政府行使海洋環境監督管理權的部門的職責。但在這10個省(自治區、直轄市)中，又只有廣西、廣東、浙江、河北、天津等5個省(自治區、直轄市)的地方立法，基本沿用了《海洋環境保護法》的基本框架，明確規定由環保、海洋、海事、漁業等行政主管部門分別負責相應的海洋環境環境監督管理權并承擔國家索賠工作的職權，從而在地方立法中一定程度上落實了《海洋環境保護法》對省級政府的授權。各地立法中對國家索賠主體的具體分工上也存在差異。
例如，《廣東省實施〈中華人民共和國海洋環境保護法〉辦法》第34條規定：“工程建設、排放污染物、傾倒廢棄物或者污染事故，對水生生物資源、海洋生態環境造成損害的，由海洋、漁業行政主管部門代表國家向責任者提出損害賠償要求，所得賠償款用于水生生物資源增殖和海洋生態保護修復。”《浙江省海洋環境保護條例》第47條第2款則規定：“違反《海洋環境保護法》和本條例規定進行工程建設、排放污染物、傾倒廢棄物以及污染事故對漁業資源、海洋生態、海洋保護區造成破壞，給國家造成重大損失的，由依法行使海洋環境監督管理權的部門代表國家向責任人提出損害賠償要求，所得賠償應當全部用于海洋生態保護與修復。”《廈門市海洋環境保護若干規定》第9條第1款規定：“對污染損害海洋環境或者破壞海洋生態、海洋生物資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由海洋行政主管部門或者其他行使海洋環境監督管理權的部門及其委托的依法成立的公益環保組織對責任者提出損害賠償要求。”
可見，在中國部分沿海省市的海洋環境保護地方立法中，對海洋生態環境損害國家索賠主體的確定主要分為兩種模式。
第一種模式：集中授權給特定主管部門。即由海洋、漁業主管部門統一負責海洋生態環境損害的國家索賠工作，例如廣東省和河北省。
第二種模式：沿襲上位法規定。即完全沿用《海洋環境保護法》第89條第2款的規定，規定由行使海洋環境監督管理權的行政主管部門負責國家索賠工作，且同樣未能具體劃分各主管部門的國家索賠職權，例如廣西壯族自治區、浙江省、天津市、廈門市等。
(二)上下級行政機關的權限劃分
根據《海洋環境保護法》和各沿海地區的海洋環境保護地方立法，縣級以上各級人民政府行使海洋環境監督管理權的部門有權針對海洋生態環境損害行使國家索賠職權，但上述法律法規并沒有明確在同一系統中，省(自治區、直轄市)、市、縣上下級行使海洋環境監督管理權的部門的管轄權如何劃分。
2014年10月21日，原國家海洋局印發《海洋生態環境損害國家損失索賠辦法》(簡稱《索賠辦法》)，這是中國首個由行政主管部門制定的以《海洋環境保護法》所確立的海洋生態環境損害國家索賠制度為基礎的細化規定。以該規定為例，筆者對中國海洋生態環境損害國家索賠主體在縱向層面的管轄劃分進行簡要分析。
1.中央政府同地方政府的權限劃分
國家索賠主體的縱向權限劃分，首先體現為中央政府和地方政府的分權。根據《索賠辦法》第4條的規定，中央政府和地方政府在海洋生態環境損害國家索賠工作中的分工可以總結如下。
第一，原國家海洋局代表國務院(中央政府)負責地方管轄海域以外的國家管轄海域、同時涉及國家管轄海域和地方管轄海域的海洋生態環境損害國家損失索賠工作，以及地方管轄海域內跨省的海洋生態環境損害國家索賠工作。
第二，省級以下各級地方人民政府主管部門負責本地方管理海域內國家索賠工作的分工，但具體權限劃分需經省級海洋行政主管部門規定。
2.各級地方人民政府的權限劃分
根據《索賠辦法》第4條規定，省級海洋行政主管部門負責劃分省級以下各級行政主管部門的國家索賠管轄權限。但是，從《索賠辦法》頒布至今，尚未有任何一個沿海省(自治區、直轄市)的海洋行政主管部門公布此種規定。在過往實踐中，各級人民政府一般會根據海洋生態環境損害事故發生的具體區域、損失程度、社會影響等多種因素，綜合考量后決定具體由哪一級人民政府主管部門代表國家索賠。
實踐中有具體案例可供參考。在2018年中山市海洋與漁業局訴彭某權等五人污染海洋環境責任糾紛一案中，該局在通過日常工作查獲被告違法傾污污染海洋環境行為的基礎上，委托華南環科所對周邊海域污染情況進行鑒定，在被告刑事責任明確后，以本行政機關自己的名義，代表國家向其索賠。該案之所以由中山市海洋與漁業局負責國家索賠，第一是因為傾廢違法行為是由該局在巡查工作中首先發現的，基于“首問負責”的原則完成移送司法、民事索賠等后續工作是合理的;第二是因為中山市是一個不設區的地級市，市以下直轄各個鄉鎮，而根[CM(20]據中國行政機關設置的規則，鄉鎮一級一般不設置(①《索賠辦法》第2條規定：“因下列行為導致海洋環境污染或生態破壞，造成國家重大損失的，海洋行政主管部門可以向責任者提出索賠要求：(一)新建、改建、擴建海洋、海岸工程建設項目;(二)圍填海活動及其他用海活動;(三)海島開發利用活動;(四)破壞濱海濕地等重要海洋生態系統;(五)捕殺珍稀瀕危海洋生物或者破壞其棲息地;(六)引進外來物種;(七)海洋石油勘探開發活動;(八)海洋傾廢活動;(九)向海域排放污染物或者放射性、有毒有害物質;(十)在水上和港區從事拆船、改裝、打撈和其他水上、水下施工作業活動;(十一)突發性環境事故;(十二)其他損害海洋生態應當索賠的活動。”)
政府職能部門，因此要對彭某權等五人的污染行為提出國家索賠，只有中山市海洋與漁業局和廣東省海洋與漁業廳兩個選擇。一般來說，省級海洋漁業主管部門較少直接從事案件查辦和民事訴訟等活動，因此前者自然成為唯一的、最合理的選擇。
二、國家索賠主體存在的問題及2018年機構改革帶來的新的影響
在長期實踐中，不同的國家索賠主體依據《海洋環境保護法》第89條第2款的規定行使國家索賠職權，為維護國家利益，保護海洋生態環境作出了巨大貢獻。例如，1999年“閩燃供2”輪油污案中的原告珠海市環境保護局和廣東省海洋與水產廳、2002年“塔斯曼海”輪油污案中的原告天津市海洋局和天津市漁政漁港監督管理處、2011年“蓬萊19-3”平臺溢油事故中的原國家海洋局和原農業部等。上述重大案件中，不同的國家索賠主體都發揮了巨大作用，值得充分肯定。但是，分散的國家索賠主體的種種問題在實踐中逐漸暴露出來，直接影響了國家索賠的效率和最終效果。尤其是2018年的國務院機構改革，使國家索賠主體面臨新的困境。
(一)橫向分工模糊不清
國家索賠主體的橫向分工，即同級、不同領域的行政主管部門之間的分工，從過往案例的情況來看并不明確，很難總結出一致的規律。
《海洋環境保護法》第5條授權環保、海洋、海事、漁業、軍隊環保等多部門分工行使海洋環境監督管理權，第89條第2款以此為基礎授權上述部門行使海洋生態環境損害的國家索賠職權。但事實上，上述規定并未明確每一行政主管部門具體對應負責何種類型污染損害的國家索賠。
在2018年機構改革前，也沒有其他規范性文件對國家索賠職責的部門分工作出具體規定。實踐中，在一般情況下，商船(不含鉆井平臺)溢油污染海洋環境，主要由海事部門負責索賠;漁業船舶污染海洋環境、天然漁業資源損害則主要由漁政部門負責索賠;海洋工程和海洋傾廢等污染海洋生態環境損害事故大多數由海洋部門負責索賠，海岸工程建設項目污染海洋生態環境則由環保部門負責索賠。但是，上述分工標準在實踐中并不是絕對的。
原國家海洋局2014年頒布的《索賠辦法》是中國對海洋生態環境損害國家索賠的部門職權作出詳細規定的第一個規范性法律文件，根據它的規定，原國家海洋局和地方各級海洋行政主管部門就十二類導致海洋環境污染或生態破壞，造成國家重大損失的行為①，有權向污染責任者提出索賠。《索賠辦法》的出臺，有助于海洋行政主管部門明確自身職責，并與環保、海事、漁業等其他部門形成相對明確的分工界限，一定程度上解決了橫向層面部門分工不明確的問題。
