摘要：實施農業生態補償政策的實質就是為完善和確保農業生態補償順利運行所進行的政策安排。它是解決農業生態補償中補償主體與被補償對象利益矛盾沖突的,是對農業生態環境進行保護的基本要求。因此,應明確農業生態補償政策實施的運行途徑,以實現農業生態補償政策的目標。農業生態補償政策的運行途徑應包括基本決策層、標準決策層、執行層、效果評價層和目標層五個步驟。農業生態補償政策運行中,首先應明確三個關系主體。即補償主體、補償對象和監督主體。(1)補償主體,也可稱作支付方、受益方。即指在農業生態保護(或農業生態服務)建設或活動中,直接或間接獲得農業生態保護成果的受益方。包括國家政府、企業組織和個體經營者、其他社會組織等。農民也應該成為自覺補償主體[6]。(2)補償對象,也可稱為受償方、受損方。即指直接參加農業生態保護活動而利益受損的一方。包括農民、其他非政府組織、個人等。(3)監督主體,也可稱為監督方。監督主體,即補償中無利害關系的監督方。監督主體是指在生態補償機制中具有一定評估和監督權力且與補償主體沒有利害關系的組織或部門?？捎烧块T、組織、專家和公眾等組成。

　　農業論壇推薦：《雜草科學》(季刊)是由江蘇省農業科學院主管，江蘇省雜草研究會和江蘇省農業科學院植物保護研究所主辦的國內唯一的有關雜草研究與防除的技術類期刊，是中國科技核心期刊、江蘇省一級期刊。主要報道國內外雜草科學研究的最新動態、國內主要研究成果、農田果園等雜草防除技術、化學除草劑新品種及其使用技術等。

　　制定和實施適合中國國情的農業生態補償政策是實現農業生態補償環境維持和環境改善目標的重要途徑。一方面,農業生態保護者在生態補償資金、稅收優惠等經濟激勵機制的支持下,自覺改變粗放型和高污染的農業生產方式,采用環境友好型農業生產方式,從而提高了農業資源持續生產能力,達到農民生產和生活環境的改善以及農業增效和農民增收的多重效果,進而也將進一步激勵農業生態保護者參與農業生態環境保護和防控農業污染的積極性和主動性。另一方面,隨著農業生態保護者收入的增加和環保意識的逐步增強,其對補償激勵機制的依賴性也會逐漸降低,在此情況下,受償地區逐漸形成一個既具有生態效益又具有經濟效益的良性循環,支付方的利益也相應得到滿足。

　　我國目前補償資金投融資渠道單一,其中財政轉移支付是最主要的資金來源,缺乏大量的穩定的政府財政投入,在實踐中用于農業生態補償的資金總量嚴重不足,有些地區農業補貼主要采取暗補的間接補貼方式,導致農民沒有成為直接受益者,缺乏利益引導,嚴重影響污染減排的效果。

　　環境維持目標是指通過農業生態補償政策的制定和實施,使現有農村中與農業生產直接相關的耕地、草原、濕地和水體等農業環境資源繼續惡化及掠奪性開發的情況得以全面防止,屬于近期目標。從近期目標來看,以保護農業環境資源存量為目的,不宜訂立過高標準。多體現為履行基本的農業生態環境保護義務,通過采取退耕還林、免耕、休耕及其他保護性耕作等合理的農業生產方式,以防止農業生態退化后果,在補償方式的選擇上,主要采取資金補償和實物補償,補償主體主要以政府補償為主,社會補償和自我補償為輔。

　　環境改善目標是指在保護農業生態環境存量的前提下,通過農業生態補償政策的制定和實施,鼓勵農業生產者自覺遵守環境法律法規,自愿參與各類農業生態補償項目,以達到農田地力提升,增強耕地水土保育水平,防止農業污染,保障農產品質量安全,形成農業生態環境和經濟活動良性互動機制,屬于中長期目標。從中長期目標來看,可在國家合理農業區域布局的基礎上,更多采用政策補償和技術補償方式,依托化肥和農藥減施等生態補償項目有效保護農業生態環境,提高農業綜合生產能力,保障國家的糧食安全、食品安全和生態安全。

　　環境維持和環境改善目標的實現,應注意以下四點:一是應注意二者的遞進性,要做到二者相結合,環境維持目標是環境改善目標實現的前提和基礎。二是應注意二者的層次差別。實現環境維持目標,應當抓住實施農業生態24補償政策的契機,確立農業環境保護義務,盡快全面實施。環境改善目標層次較高,應根據地方農業發展的實際情況,適時采取合適的環境友好型農業生產方式,以確保農業生態補償政策的有效推進和實施。三是二者實現方式不同。環境維持目標層級較低,主要體現為農民強制性義務履行的方式,可以通過財政轉移支付、農業環境補貼等支付手段加以彌補。環境改善目標層級較高,實現這一目標在采用通常的補償支付模式的基礎上,還需要農民的額外投入,農戶采取環境友好型農業生產方式,會導致生產成本的上升,這應由政府與消費者共同分擔。四是注意兩種目標與其他農業政策、環境政策目標的協同與整合。實施農業生態補償政策需要建立與其他相關政策的協同機制,如應妥善處理農業生態補償與維護糧食安全政策及與農業環境保護政策之間的互動關系等,以便更好地實現農業生態補償政策目標。

　　農業生態補償政策的體系應由農業生態保護補償政策和農業污染控制補償政策兩部分構成。農業生態保護補償政策主要是為了達到調整農業種植結構、改進農地耕作方式、引導農戶停止破壞并積極保護生態環境的目的而制定或實施的生態補償政策。應包括退耕生態補償、休耕生態補償、免耕農業生態補償、農產品禁止生產區生態補償等。農業生態保護補償政策是我國農業生態補償實施的前提條件和基礎性工作,事關生態農業成功示范和順利導入。農業污染控制補償政策是指為控制農業面源污染而實施的生態補償政策。主要是為了解決當下面臨的農藥、化肥、農用薄膜、禽畜糞便等污染源對耕地、水體等環境要素造成的農業污染問題而制定或實施的政策。應包括農業清潔生產方式補償政策、農業污染控制技術研發補償等一系列政策。農業污染控制補償政策是我國農業生態補償實施的核心任務和工作難點,事關生態農業示范工作的推廣和可持續發展,該政策的主要內容應包括限制農業污染行為補償和鼓勵、支持有利于防治農業污染的生產生活行為補償的正反兩方面。

　　農業生態補償主體是指在生態保護建設或活動中能夠直接或間接獲得利益的群體,也可稱為受益方、支付方,主要解決“誰補償的問題”。我國農業生態補償主體主要包括以下三類。(1)國家補償。政府作為社會公眾的代表,應代表受益群體進行補償,成為農業生態保護中的補償主體,包括國家政府中的中央政府和地方各級政府。(2)社會補償。是指政府之外的對農業生態環境建設和保護給予資助和援助的企業、社會組織和個人等。(3)自我補償。農民作為農業生產的主體和農業生態補償的直接受益者,應該成為自我補償的主體。即農戶等遵循清潔農業生產和農業可持續發展的理念,自覺改變高消耗、高污染的傳統農業生產方式,采用環境友好型生產技術和模式,同時發展替代產業,促進農業環境資源的可持續利用,增強農村區域自身“造血能力”,確保農村經濟和農業環境協調發展的長效機制[3]。

　　農業生態補償的客體指直接參與農業生態保護活動并產生正外部性效益,或者由于控制農業污染導致利益受損而得到一定補償的單位、組織或個人,主要解決“補償給誰”的問題。關于補償客體的界定具有不確定性和多樣化特點,試概括為以下三種。(1)農民。農民是生態保護微觀層面的最基礎主體。對于參與農業環保建設或采用環境友好型農業生產方式控制農業污染的農民,可以給予補償。(2)農技推廣者。包括農技推廣站、農技服務合作組織及其農技推廣人員等。很多推廣人員也沒有受到合格、正規的教育和培訓,而且沒有及時更新知識和提高技能,也會影響到先進技術的推廣應用[4]。對農技推廣部門給予一定的財政支持,如對農技推廣人員實行定額補貼,使其不但在技術推廣環節發揮作用,還會在技術服務和后期管理上發揮應有的作用。(3)其他組織。非政府性質的其他組織,包括科研單位、農技中心等。

　　補償范圍是農業生態補償主體和客體所共同指向的對象,解決對什么補償的問題。農業生態補償的范圍是指為保護農業生態環境和維護、改善或恢復農業生態系統服務功能而進行的環境保護行為或活動。(1)農業環保建設項目。在農業生態保護中,建議對農業生態保護工程項目和農業清潔生產建設項目實施補償或加大補償力度。農業生態保護工程包括耕地保護、農業水資源保護的工程或項目。農業清潔生產建設項目包括鄉村清潔生產工程建設、農村沼氣建設及化肥農藥的減量使用、作物秸稈和禽畜糞便等生物能源化處理、農村生活污水和垃圾排放等農業清潔生產補貼項目[5]。(2)污染源的減排行為。由于污染源減排需要一定的成本,應當對污染源的減排處理實施補償。概括來說,污染減排是農民在農業生產中通過采取減少使用化肥、農藥及增施有機肥等農業清潔生產技術或措施控制農業污染。(3)農業生態保護宣傳、教育與技術培訓。實施農村環境保護和農業清潔生產宣傳、教育補貼項目;加大農技推廣體系的財政補貼力度;對采用替代技術的農戶應給予經濟補償。(4)農業污染控制技術研究與開發。對新技術的研發進行資助與補償,利用技術創新來促進控制農業污染。

　　農業生態補償的方式,是指農業生態補償得以運行和實現的形式。主要解決“如何補償”的問題。(1)資金補償。資金補償主要體現在政府的財政轉移支付、政府的財政撥款、貸款與補貼)以及無息或低息貸款,加速折舊等。(2)實物補償。實物補償是指補償主體采用農機具、勞力等實物形式給予補償客體所需的部分生產和生活要素,增強其生產生活能力。(3)技術補償。通過農業生物技術創新、農業機械創新等技術革新配合農業生態補償的發展、為其提供幫助是不可或缺的。(4)政策補償。由政府在財政稅收、產業發展和投資項目等方面加大對被補償地區和被補償者的支持和優惠。