摘要：還權(quán)賦能、穩(wěn)定放活的農(nóng)村宅基地抵押貸款改革蘊含著積極的制度效益和經(jīng)濟助推功能，但也暗藏農(nóng)民失地、抵押財產(chǎn)無法變現(xiàn)、耕地被侵占等風(fēng)險，因此需要兼顧助推效益與風(fēng)險防控。基于對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險點及其防控措施的認識，一些主管部門和試點地方對宅基地抵押貸款人的準(zhǔn)入資格和抵押物的設(shè)置與流轉(zhuǎn)作出了某些限制，這些限制適應(yīng)了試點階段推進“兩權(quán)”抵押改革的需要，但與當(dāng)前穩(wěn)慎推進宅基地制度改革的政策導(dǎo)向不符，需要秉承穩(wěn)慎探索的原則進行調(diào)整，并增設(shè)新的優(yōu)化措施來加以完善，以實現(xiàn)宅基地使用權(quán)抵押效益的最大化。

　　關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán);抵押限制;“兩權(quán)”抵押;農(nóng)村宅地基改革

　　自2018年中央一號文件首次提出適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)以來，國家不斷改進農(nóng)村宅基地制度。2019年中央一號文件提出拓展改革試點，豐富試點內(nèi)容，完善制度設(shè)計，穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革。2019年9月，銀保監(jiān)會和中國人民銀行提出了“支持有條件的地區(qū)穩(wěn)慎探索宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)”的意見，2020年中央一號文件中提出了深化宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革試點的意見。2020年7月中央深改委通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》強調(diào)要積極探索“三權(quán)分置”改革的具體路徑和辦法。2021年中共中央一號文件指出要探索宅基地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、資格權(quán)分置有效實現(xiàn)形式。從適度放活到穩(wěn)慎推進，再從穩(wěn)慎探索到積極探索，傳遞出農(nóng)村宅基地制度改革和發(fā)展的三個關(guān)鍵性信息：一是要不斷慎重地推進改革;二是要積極探索改革的新思路、新方法;三是要探索出能夠有效實現(xiàn)改革的措施。

　　從2010年中國人民銀行、證監(jiān)會和保監(jiān)會首次提出“探索開展宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)”以來，部分地方推行的宅基地抵押貸款試點使農(nóng)民融資獲得了很大的便利，農(nóng)村金融機構(gòu)貸款業(yè)務(wù)也得以快速發(fā)展，試點地方的金融市場呈現(xiàn)出繁榮發(fā)展的景象。在改革試點6年后，2016年3月中國人民銀行會同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》和《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》(以下簡稱“兩個辦法”)，這“兩個辦法”為依法穩(wěn)妥規(guī)范推進農(nóng)村“兩權(quán)”抵押改革提供了直接依據(jù)。但值得注意的是，“兩個辦法”中包含了一些對農(nóng)村宅基地抵押貸款的限制規(guī)定。與此同時，一些試點地方在實施這“兩個辦法”時還作出了一些延伸限制性規(guī)定。從近幾年的實踐來看，這些限制性規(guī)定有的已經(jīng)制約了地方政府對宅基地抵押貸款改革的積極探索，也阻礙了銀行宅基地抵押貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展，與當(dāng)前“穩(wěn)慎推進”“穩(wěn)慎探索”和“積極探索”的政策導(dǎo)向存在掣肘。因此，審視過去設(shè)置在“兩權(quán)”抵押貸款上特別是宅基地使用權(quán)抵押貸款上的一些限制規(guī)定，進而針對一些不合理規(guī)定提出優(yōu)化建議，對于推進當(dāng)前的農(nóng)村宅基地制度改革具有重要的現(xiàn)實意義。

　　一、宅基地抵押貸款設(shè)定限制的背景：助推效益與防控風(fēng)險兼顧

　　評估宅基地抵押貸款的限制，先要回溯農(nóng)村宅基地抵押貸款的發(fā)展由來，以便了解設(shè)定宅基地抵押貸款限制的背景。

　　2010年之前，不管是農(nóng)民享有使用權(quán)的宅基地，還是宅基地上的農(nóng)房，依據(jù)《擔(dān)保法》第37條的規(guī)定和《物權(quán)法》第182條房地一體原則的約束，都屬于不可抵押擔(dān)保的財產(chǎn)。 因為抵押房屋就意味著連帶抵押宅基地使用權(quán)，后者雖然被界定為用益物權(quán)，但禁止向本集體經(jīng)濟組織以外的人流轉(zhuǎn)，實際上缺失了用益物權(quán)收益的權(quán)能，成為了一項不完整的財產(chǎn)權(quán)。在農(nóng)村經(jīng)濟普遍落后、農(nóng)民主要依靠耕種獲得收入的過去，宅基地使用權(quán)“收益”權(quán)能的缺失顯得無傷大體，保障居住才是其最大的功能和價值。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，對宅基地使用權(quán)收益權(quán)能的呼聲日漸高漲。農(nóng)村的金融基礎(chǔ)比較薄弱，農(nóng)民要擴大生產(chǎn)規(guī)模、發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)的資金單靠自然人之間的小規(guī)模拆借越來越難以滿足，宅基地和農(nóng)房自然成為向銀行擔(dān)保借貸的首選。2010年開始的宅基地抵押放活是對宅基地使用權(quán)還權(quán)賦能、補全其收益權(quán)能的一項重要探索。但囿于當(dāng)時農(nóng)村土地權(quán)屬有效登記程度低等現(xiàn)實因素，宅基地抵押改革沒有大范圍進行。2015年農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押試點全面鋪開，并規(guī)定“以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作為抵押”。雖然沒有明確提出實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能回歸，但其對宅基地可抵押性的認定帶來的效果卻是顯著的：既解決了農(nóng)房和宅基地抵押中出現(xiàn)的問題，也放大了宅基地的市場價值，還盤活了閑置土地資源。為了進一步挖掘農(nóng)村宅基地蘊藏的金融潛力，在2018中央一號文件、2019中央一號文件之后，2019年央行和銀保監(jiān)會再次提出“支持有條件的地區(qū)穩(wěn)慎探索宅基地使用權(quán)抵押業(yè)務(wù)[1]。”這一政策被視為對宅基地抵押試行成果的肯定，釋放出即將擴大試點、推廣經(jīng)驗的信號。同時，在2015年住房財產(chǎn)權(quán)抵押的基礎(chǔ)上再次明確宅基地使用權(quán)抵押，可以理解為對宅基地使用權(quán)收益權(quán)能的明確，放活宅基地使用權(quán)抵押成為宅基地使用權(quán)“私權(quán)化”“市場化”的重要突破口，必然會對后續(xù)宅基地制度改革產(chǎn)生深遠的影響[2]。

　　相關(guān)調(diào)研表明，還權(quán)賦能、放活宅基地抵押帶來的制度效益和經(jīng)濟助推效益已經(jīng)顯現(xiàn)。

　　一是實現(xiàn)了農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)，盤活了長期“沉睡”的農(nóng)村土地資源。如作為全國15個農(nóng)村宅基地制度改革試點之一的福建省晉江市，注重“五個強化”，實現(xiàn)“五個轉(zhuǎn)變”，有序、有效推進農(nóng)村宅基地制度改革試點工作，形成有自身特色的“晉江模式”。截止到2017年7月底，共12家金融機構(gòu)參與，辦理宅基地和農(nóng)房抵押2 501宗、金額達17.2億元。在磁灶鎮(zhèn)東山村，晉江農(nóng)商銀行對村民批量授信1億元，開創(chuàng)全省先河[3]。