[摘 要] 在我國工業(yè)化和城市化過程中，隨著工商業(yè)和交通占地、城市擴(kuò)張用地和開發(fā)區(qū)圈地等的加劇，越來越多的農(nóng)民逐步失去了賴以生存的土地，變?yōu)?ldquo;失地農(nóng)民”。而被征地農(nóng)民一旦失去土地，也就失去了維持家庭可持續(xù)生計(jì)的主要來源。妥善安置失地農(nóng)民, 是我國社會(huì)發(fā)展中一個(gè)不可忽視的問題, 也是全面建設(shè)小康社會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)。而要切實(shí)解決好失地農(nóng)民的生存與發(fā)展，必須進(jìn)一步建立健全相應(yīng)的社會(huì)保障制度。

　　[關(guān) 鍵 詞] 失地農(nóng)民 社會(huì)保障 制度建設(shè)

　　伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及城市化的不斷推進(jìn)，失地農(nóng)民數(shù)目越來越多，給社會(huì)帶來的壓力越來越大。他們是社會(huì)生活中最弱勢(shì)、最缺乏保障、最邊緣化的群體，成為影響我國社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要制約因素。他們徘徊在城市的邊緣，成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無農(nóng)民”。 妥善安置失地農(nóng)民, 是我國社會(huì)發(fā)展中一個(gè)不可忽視的問題, 也是全面建設(shè)小康社會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

　　一、失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

　　在我國工業(yè)化和城市化過程中，隨著工商業(yè)和交通占地、城市擴(kuò)張用地和開發(fā)區(qū)圈地等的加劇，越來越多的農(nóng)民逐步失去了賴以生存的土地，變?yōu)?ldquo;失地農(nóng)民”。而在這個(gè)龐大的失地農(nóng)民群之中，很顯然，存在著兩大難題。由于政府在城市化進(jìn)程中對(duì)失地農(nóng)民的相關(guān)政策配套的不完善，可以說相當(dāng)一部分失地農(nóng)民目前處于“進(jìn)無出路、退無保障”的兩難境地。

　　被征地農(nóng)民一旦失去土地，也就失去了維持家庭可持續(xù)生計(jì)的主要來源。要切實(shí)保障他們的基本生活，根本出路在于就業(yè)。失地農(nóng)民就業(yè)難，既有自身?xiàng)l件的原因，也是現(xiàn)行征地安置政策不夠健全的結(jié)果。首先，農(nóng)民的土地被征用，意味著他們失去了原本所擁有的生產(chǎn)資料，不得不拋棄世代相傳的生產(chǎn)方式，而在競(jìng)爭(zhēng)激烈的就業(yè)市場(chǎng)中，他們則明顯處于劣勢(shì)，這集中表現(xiàn)為年齡偏大、文化程度不高和缺乏非農(nóng)勞動(dòng)技能三大就業(yè)弱勢(shì)，再加上農(nóng)村就業(yè)信息服務(wù)渠道不暢等因素，嚴(yán)重制約了失地農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。即使已實(shí)現(xiàn)了就業(yè)轉(zhuǎn)移的失地農(nóng)民，一旦合同期滿或精減人員，他們往往首當(dāng)其中被裁減。其次，隨著企業(yè)用工制度逐漸市場(chǎng)化，目前地方政府普遍采取貨幣安置的方式，對(duì)失地農(nóng)民的征地、拆遷、就業(yè)等進(jìn)行的一次性貨幣補(bǔ)償來解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題,貨幣安置引發(fā)的突出問題是，在大量的失地農(nóng)民再就業(yè)極為困難的背景下，安置補(bǔ)助費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能取代以往土地所具有的“最后的保障”的社會(huì)功能，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，有限的資金難以為失地農(nóng)民再造一個(gè)可持續(xù)生計(jì)。再次，一次性貨幣的補(bǔ)償金直接發(fā)到農(nóng)民手中，則可能因?yàn)樗麄冎蛔⒅匮矍袄婊蚴褂貌划?dāng),反倒成為對(duì)解決養(yǎng)老保障問題的一個(gè)不利因素。

　　養(yǎng)老保障是失地農(nóng)民普遍擔(dān)心的問題。對(duì)農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能。一旦土地被征用，他們的養(yǎng)老保障便成了后顧之憂。而目前普遍實(shí)行的貨幣安置政策沒有很好地解決這一難題。首先，貨幣安置只是為失地農(nóng)民提供必要的生活補(bǔ)償，就業(yè)機(jī)會(huì)則要到勞動(dòng)力市場(chǎng)上去競(jìng)爭(zhēng)，而他們的養(yǎng)老需求則沒有充分考慮;其次，現(xiàn)行征地價(jià)格滿足不了失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的需要。短期看，失地又失業(yè)的農(nóng)民尚可靠一次性安置費(fèi)勉強(qiáng)維持生計(jì)，實(shí)際生活水平不致于明顯下降。但長(zhǎng)遠(yuǎn)講，隨著安置費(fèi)用逐漸用完，失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障問題勢(shì)必凸現(xiàn)，給社會(huì)穩(wěn)定留下隱患。

　　土地是保障農(nóng)民生活的基本載體。在城鄉(xiāng)分割的二元政策環(huán)境下，土地是農(nóng)民生活保障的基本載體，它可以為農(nóng)民提供基本生活保障和就業(yè)機(jī)會(huì)，有財(cái)產(chǎn)增值的功效，還可以為其后代提供土地“繼承” 權(quán)，同時(shí)由其后代承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任。農(nóng)民從土地上獲得是其最基本、最可靠的收入來源，農(nóng)民依靠它維持生活、保證就業(yè)、應(yīng)對(duì)未來養(yǎng)老和醫(yī)療意外等。

　　雖然農(nóng)民的土地被征用后會(huì)有安置補(bǔ)償費(fèi)，但由于現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、大多采取單一的貨幣補(bǔ)償方式，對(duì)農(nóng)民未來保障問題考慮不夠周全等，使得失地農(nóng)民社會(huì)保障問題日益突出甚至比較嚴(yán)峻。

　　過快的征地速度進(jìn)一步加劇了失地農(nóng)民保障問題。失地農(nóng)民保障問題日益突出。首先，農(nóng)民失去土地意味著“權(quán)利”受到極大影響。一是生存權(quán)，農(nóng)民失去土地等于失去了生產(chǎn)資料，失去了收入和生活來源，目前明顯偏低的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重影響農(nóng)民的基本生活。二是維系權(quán)，農(nóng)民由于知識(shí)結(jié)構(gòu)單一、綜合素質(zhì)低，缺乏應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力，失地往往意味著失業(yè)，更無法奢談維系未來的生活。三是發(fā)展權(quán)，在基本生存和維系生活都無法保障的情況下，更好的發(fā)展只能是空談。其次，農(nóng)民失地后生活方式發(fā)生根本變化，消費(fèi)中的貨幣化程度大幅增加，生活成本上升的壓力很大，保障問題十分突出。

　　二、建立健全對(duì)失地農(nóng)民的保障制度

　　1、建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度。最低生活保障是一個(gè)公民應(yīng)該享有的最基本權(quán)利，因此必須重視失地農(nóng)民最低生活保障的建立。失地農(nóng)民已經(jīng)不再享有土地保障，在他們失去其最基本的生活保障——土地之后，就應(yīng)該將其轉(zhuǎn)為城市居民，納入城市居民社會(huì)保障體系，和城市居民一樣享受最低生活保障。把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，與城鎮(zhèn)居民享有同等就業(yè)機(jī)會(huì)和待遇。

　　2、建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國社會(huì)保險(xiǎn)體系中最重要、最基本的部分，通常采取社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的方式。參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)就要履行相應(yīng)的繳納保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，失地農(nóng)民基本上都是利用土地補(bǔ)償金，采用一次性繳費(fèi)的完全積累模式，而應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變成等同于城市職工在工作期間分期繳費(fèi)的逐漸積累模式。

　　3、建立失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。在我國農(nóng)村，生產(chǎn)力普遍較低，經(jīng)濟(jì)水平整體上較差。農(nóng)民面臨著養(yǎng)老、疾病和貧困的巨大風(fēng)險(xiǎn)。醫(yī)學(xué)科技的進(jìn)步，在提高醫(yī)療服務(wù)水平，保障居民健康的同時(shí)，醫(yī)療費(fèi)用也大幅度攀升，致使農(nóng)村醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)凸顯，因病致貧已成為人們重返貧困的主要原因之一。醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)還對(duì)生活質(zhì)量造成沖擊。因此，醫(yī)療保障也應(yīng)該成為失地農(nóng)民社會(huì)保障的一個(gè)基本面。失地農(nóng)民醫(yī)療保障基金的來源應(yīng)以失地農(nóng)民自愿繳納為主，村集體、政府、征地主體三者也應(yīng)該出一部分。

　　4、建立失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)扶助和再就業(yè)培訓(xùn)制度。把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。重點(diǎn)加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。凡勞動(dòng)年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民，均可進(jìn)入城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)，享受就業(yè)培訓(xùn)、擇業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等多種就業(yè)服務(wù)。在接受職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)援助、自主創(chuàng)業(yè)等方面享受與市區(qū)城鎮(zhèn)人員同等政策對(duì)待。

　　5、建立為失地農(nóng)民提供法律援助制度。失地農(nóng)民與進(jìn)城農(nóng)民工、城鎮(zhèn)下崗工人、城鎮(zhèn)貧民一樣同屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，他們文化水平普遍較低，經(jīng)濟(jì)能力也有限，在征地過程和其他社會(huì)活動(dòng)中，當(dāng)他們的合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，由于缺乏相應(yīng)的法律知識(shí)和沒有足夠的能力支付因?qū)で笮姓葷?jì)所需要的成本，包括時(shí)間、金錢、精力等，他們的切身利益往往得不到保障而采用偏激的方式來解決問題，這既不利于事情的解決，也給社會(huì)穩(wěn)定帶來了一定的隱患。因此，要為失地農(nóng)民提供多種方式的法律援助，為其能夠平等地享有行政救濟(jì)的權(quán)利建立通暢的渠道。使農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的行使切實(shí)得到法律的保護(hù)。

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